引論：我們?yōu)槟砹?3篇土地征收法律規(guī)定范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

市國土局答辯稱：（1）公共利益與經(jīng)營營利是可以兼容的，汽車站屬于一個城市的基礎設施，公共交通服務也是維持城市正常運轉(zhuǎn)的一項基本設施，顯然屬于公共利益的范疇；（2）《土地管理法》第五十八條規(guī)定只要求對相對人適當補償，并未明確必須由作出收回決定的行政機關補償，國土局明確由該市經(jīng)濟開發(fā)區(qū)管委會依法補償并無不當；（3）按照該市建設局提供的汽車站規(guī)劃圖和國土局提供的汽車站劃撥用地勘測定界圖，收回土地明顯在劃撥給汽車站建設的國有土地范圍內(nèi)；（4）國土局依法報批及委托該市開發(fā)區(qū)管委會送達程序合法。

法院判決

一、二審法院均認可市國土局答辯意見1、2、3項，認為市國土局土地收回報批程序合法，但委任送達程序有瑕疵，而且未提前通告原告。法院同時認為，原告已經(jīng)知道了收回土地的內(nèi)容，并實際行使了訴權，因而其訴權及其他實體權利并未受到損害，因此判決駁回了原告的訴訟請求。

觀點評析

公共利益是一個不確定的概念

本案中，市國土局依照《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，該條中的“公共利益”構成了爭議的核心。該居民認為，國土局收回土地系為了企業(yè)法人的需要，而非公共利益的需要；國土局則主張收回土地建設的汽車站屬于公共基礎設施，應屬公共利益的需要。

上述爭議反映了公共利益認識角度的不同而導致分歧的情形。前者系土地的利用主體屬性角度，后者則是土地的功能角度。不同的角度導致不同的判斷。由于《土地管理法》及相關法律沒有明確“公共利益”的含義及范圍，學理上提出的判斷公共利益的主體標準、功能標準、程序標準等均很難形成共識。因此，一般認為，法律上的公共利益是一個不確定的概念。本案中的公共利益標準爭議也充分反映了這一點。

雖然公共利益是一個不確定的法律概念，但并不等于在法律實踐中就放棄對公共利益的評判，以公共利益之名或者無為，或者無所不為。我們認為，理論上的不確定并不等于實踐的無所作為，但也不等于無所不為。理論上的標準及現(xiàn)實中的實例仍可構成土地管理中判斷公共利益的參考標準，而為了更為準確地運用相關參考標準，仍有一些統(tǒng)一的程序規(guī)則必須遵循：第一，“任何人不能成為自己行為的法官”。行政機關可以因其自身認定的公共利益需要而依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定收回國有土地使用權，但該行為應受到中立的第三者的依法監(jiān)督，如人民法院的司法審查。第二，任何不利處分應告知利害關系人并聽取其陳述、申辯。國土局收回以前依市場方式出讓的國有土地使用權，但又依《土地管理法》相關規(guī)定依行政職權收回該已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這一行為對于權利人而言顯然屬于不利處理，因此收回決定必須告知權利人并允許其表達意見。本案中，國土局未能及時將收回決定通知權利人，當然會造成權利人的不滿并進而成訟。雖然法院認定國土局的行為在實體上未造成權利人的侵害，但由于其告知程序的缺乏仍然使得行政機關的依法行政大打折扣。

因公共利益需要收回國有土地使用權應屬征收性質(zhì)

國土部門在土地市場上一方面代表國家行使所有者權能，另一方面又依法享有土地行政職權，這種雙重性在國有土地使用權出讓與國有土地使用權收回環(huán)節(jié)表現(xiàn)得尤為明顯。在市場經(jīng)濟中，土地是重要的生產(chǎn)要素，完善的市場經(jīng)濟應是生產(chǎn)要素（包括土地）明晰、穩(wěn)定的體制，因此土地的權利人應確定，且該權利應受普遍的保護。但是，國土部門依《土地管理法》相關規(guī)定又可因公共利益需要收回已經(jīng)出讓的國有土地使用權，這顯然是對市場中的土地要素的明晰、穩(wěn)定的破壞，實質(zhì)上也破壞土地法律首先保障的法律秩序。因此，國土部門依《土地管理法》收回已出讓的國有土地使用權是一種例外，且這種例外應受到法律保留原則的嚴格規(guī)范。

法律保留原則，又稱消極的依法行政原則，主要是法治國家為了加強對公民財產(chǎn)權的保護而廣泛于立法及行政領域運用的基本法律原則，指公民的合法權利只能基于法律的特別規(guī)定才能為行政機關所限制或剝奪。合法的財產(chǎn)權受到法律的普遍保護，這既是早期自由資本主義國家的“私有財產(chǎn)圣神不可侵犯”理念的核心，也是后期資本主義國家或社會主義國家在強調(diào)財產(chǎn)權的社會義務時不容放棄的重心。因此，《土地管理法》第五十八條所設定的依公共利益需要收回已出讓的國有土地使用權必須遵循這一基本要求，即該權利的行使不能破壞土地市場的權利穩(wěn)定并侵害法律秩序。相應的，同樣基于法律保護原則的要求，公民財產(chǎn)權只能基于公共利益的需要予以征收、征用，權利人損失應當受到公正補償。我國2004年通過的憲法修正案第二十四條明確規(guī)定：“公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒?a href="http://www.dinetsn.cn/haowen/50849.html" target="_blank">法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！薄皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用，并給予補償?！蓖瑫r，憲法修正案第二十條也特別規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償?！边\用法律保護原則分析，我們可以看到，已經(jīng)出讓的土地使用權系權利人的重要財產(chǎn)權利，行政機關依照《土地管理法》第五十八條規(guī)定因公共利益的需要要予以剝奪，只能屬于憲法所規(guī)定的征收性質(zhì)。

2004年憲法修正案出臺后，《土地管理法》依據(jù)其中的征收條款，相應地將舊有的“土地征用”修改為“土地征收”，僅僅屬于法律術語的調(diào)整，卻未能依憲法規(guī)定征收行為的法律保留原則精神。將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（乃至第二項規(guī)定）統(tǒng)一納入土地征收（或財產(chǎn)征收）的范疇予以統(tǒng)一，這對于完善土地領域的征收制度并無多大的幫助，特別在借鑒先進法治國家的征收理論及相關制度方面會形成制度性的阻礙。

將《土地管理法》第五十八條第一款第一項規(guī)定（甚至第二項規(guī)定）納入征收范疇，不僅能在憲法及立法法層面上貫徹法律保留原則，也能在制度層面上解決收回國有土地使用權時如何處理對權利人的安置補償問題。因為征收理論普遍認為，被征收人的安置補償系征收決定發(fā)生法律效力的條件，也是作為不動產(chǎn)的土地使用權產(chǎn)生無權變動的前提。而在國土部門依《土地管理法》第五十八條實施土地收回實踐中，不能處理好安置補償與物權變動的關系，往往造成“一物二主”的局面，引發(fā)多方面的訴訟，在實質(zhì)上也構成對權利人的普遍侵犯。

相關法條鏈接

1.《中華人民共和國土地管理法》

第五十八條：有下列情形之一的，由有關人民政府土地行政主管部門報經(jīng)原批準用地的人民政府或者有權批準的人民政府批準，可以收回國有土地使用權：

（一）為公共利益需要使用土地的；

（二）為實施城市規(guī)劃進行舊城區(qū)改建，需要調(diào)整使用土地的；

（三）土地出讓等有償使用合同約定的使用期限屆滿，土地使用者未申請續(xù)期或者申請續(xù)期未獲批準的；

（四）因單位撤銷、遷移等原因，停止使用原劃撥的國有土地的；

（五）公路、鐵路、機場、礦場等經(jīng)核準報廢的。

依照前款第（一）項、第（二）項的規(guī)定收回國有土地使用權的，對土地使用權人應當給予適當補償。

篇2

篇3

隨著我國城市化進程的推進，道路交通、能源建設、工業(yè)同、大學城、商業(yè)區(qū)、住宅樓等建設項目的實施，大量農(nóng)村土地被征收，導致失地農(nóng)民激增，其生活無法得到保障。因此，有必要重新審視我國土地征用法律規(guī)定的不足，從而構建一個能夠有效保護失地農(nóng)民權益的法律制度。

一、當前農(nóng)民失地現(xiàn)狀分析

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第2條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償?！钡?7條規(guī)定：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。此外《農(nóng)業(yè)法》、《土地承包法》、《土地管理法實施條例》、《土地復墾規(guī)定》等相關法律法規(guī)為農(nóng)村土地征收提供了法律依據(jù)。

國土部2008年頒布《城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤管理辦法》初衷是為了確保18億畝耕地的紅線，其核心是實行“增減掛鉤”，將農(nóng)村建設用地與城鎮(zhèn)建設用地直接掛鉤，若農(nóng)村整理復墾建設用地增加了耕地，城鎮(zhèn)可對應增加相應面積建設用地。此辦法一出臺，立馬帶來了巨大的負面效應。

據(jù)估計，目前全國失地農(nóng)民的數(shù)量可能超過2000萬人。民進中央?yún)⒄h政部副部長聞連利認為“隨著我國城市化和工業(yè)化進程的加快，農(nóng)村集體土地被大量征用，失地農(nóng)民作為農(nóng)民中的一個特殊群體，數(shù)量迅速擴大。失地農(nóng)民數(shù)量增加所引起的后果是非常嚴重的，這些失地農(nóng)民成為三無農(nóng)民（無土地、無工作、無社保），因征地引發(fā)的、惡性事件頻發(fā)，給社會的穩(wěn)定和政府形象造成了惡劣影響。

二、農(nóng)民失地的法律原因分析

（一）對失地農(nóng)民權益保護的法律規(guī)定籠統(tǒng)

《憲法》第10條第2款和《土地管理法》第8條第2款規(guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬于集體所有，這在法律上賦予了農(nóng)民集體土地所有權。

但法律認定的“集體”包括鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體和組集體，農(nóng)地到底屬于哪級集體所有，相關法律沒有作出明確規(guī)定。并且在實際操作過程中，征收補償往往被各級政府、村委會以及集體經(jīng)濟組織通過各種名義克扣，嚴重侵害了失地農(nóng)民的合法權益。

土地征收過程中的另外一個問題就是：既然集體組織是農(nóng)村土地的所有人，其在土地的征收過程中應當起著主導作用，但是在征收的過程中，國家基本是通過行政手段。自上而下的進行征收，導致集體經(jīng)濟對自己的土地沒有參與權和話語權。

（二）對農(nóng)民土地征收程序的不合理

根據(jù)2004年《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》第14條規(guī)定：健全征地程序：農(nóng)民的承包經(jīng)營權受保護，享有征地前的告知權、聽證權以及征地補償機制和糾紛的解決機制的保護，但是實際上，由于具體的實施措施不明確，農(nóng)民得不到應有的法律保護。

（三）土地補償和收益分配的不合理

對于土地補償問題，《土地管理法》第47條雖然明確規(guī)定了土地征用的補償標準，但這種補償標準難以正確體現(xiàn)地塊的級差地租及各地不同的經(jīng)濟發(fā)展水平。

對土地收益分配和管理問題，《土地管理法》實施條例第26條規(guī)定土地補償費歸農(nóng)村集體經(jīng)濟組織所有，地上附著物及青苗補償費歸地上附著物及青苗的所有者所有，因而農(nóng)民的得到的補償十分有限。

三、國外對失地農(nóng)民法律保護的做法

（一）強調(diào)公益目的

19世紀英國的《強制征購土地法》確認了土地的使用目的必須證明該項目是“一個令人信服的符合公眾利益的案例”，也就是征收項目帶來的利益要遠遠超過被剝奪土地的人所受到的損失。

大陸法系的德國，更加注重征地的公益性，在進行土地征收前要進行征收公益性審查，其土地征用主體被嚴格限定為地方政府和依法取得公益建設的單位。為防止土地被任意征用，實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置，征地主體要從整體上考量如何最佳利用土地和保持總量平衡。

（二）嚴格征地程序

英國在征地程序方面，首先要召開一個是否動用征地權利的調(diào)查會，聽取各方的意見，并指定一位獨立督察員進行評估。接著由獨立督察員將評估意見向國務大臣報告，最終由國務大臣確認此項目是否適用《強制征購土地法》。

美國憲法第五條修正案規(guī)定：“非依正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產(chǎn)；非有合理補償，不得征用私有財產(chǎn)供公共使用?！睆亩梢钥闯觯恋卣饔帽仨毦邆淙齻€要件：正當法律程序、合理補償和公共使用。

（三）征地安置補償?shù)氖袌龌?/p>

篇4

【法律依據(jù)】《民法典》第二百四十三條，為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權限和程序可以征收集體所有的土地和組織、個人的房屋以及其他不動產(chǎn)。

篇5

此次修憲，將第11條第2款“國家保護個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟的合法權利和利益。國家對個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟實行引導、監(jiān)督和管理?！毙薷臑椋骸皣冶Ｗo個體經(jīng)濟、私營經(jīng)濟等非公有制經(jīng)濟的合法權利和利益。國家鼓勵、支持和引導非公有制經(jīng)濟的發(fā)展，并對非公有制經(jīng)濟依法實行監(jiān)督和管理?！?/p>

我理解此次修憲在進一步明確私有財產(chǎn)的法律地位方面有如下幾點內(nèi)容：一是將私營經(jīng)濟從強調(diào)監(jiān)督、管理到增加鼓勵和支持的內(nèi)容，表明了國家對個體經(jīng)濟和私有經(jīng)濟的政策導向。二是從財產(chǎn)權的角度將私有財產(chǎn)權與其他財產(chǎn)權在法律上予以平等對待，實際上是給予私有財產(chǎn)權與其他財產(chǎn)權以同等的法律地位。三是保護權限范圍大大拓寬了。所以，從整體上說，實際上就是提高了私有經(jīng)濟的法律地位，強化了對私有財產(chǎn)的法律保護。

對私有財產(chǎn)權與其他財產(chǎn)權實行平等的保護

在市場經(jīng)濟條件下，財產(chǎn)權是主體進入市場的基礎，平等保護正是市場經(jīng)濟的內(nèi)在要求在法律上的體現(xiàn)。只有確立平等的財產(chǎn)權，并對各種財產(chǎn)權受到侵害時提供平等的保護，才能為交易提供基本的前提和基礎。雖然公有財產(chǎn)權和私有財產(chǎn)權在主體、客體等方面是有所不同的，如土地就只能為國家或集體所有，而不能為私人所有，但這并不能作為將公有財產(chǎn)權與私有財產(chǎn)權在法律地位、保護方式等方面區(qū)別對待的理由。

此次修憲按照平等保護的原則，將憲法第13條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權?！毙薷臑椋骸肮竦暮戏ǖ乃接胸敭a(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。”我國改革開放以來，隨著經(jīng)濟發(fā)展和人民生活水平的提高，公民擁有的私人財產(chǎn)普遍有了不同程度的增加，特別是越來越多的公民有了私人的生產(chǎn)資料，群眾對用法律保護自己的財產(chǎn)有了更加迫切的要求。盡管憲法修正沒有采用“神圣不可侵犯”之類的表述，但是它明確地從正反兩個方面對私有財產(chǎn)的地位進行了界定，實際上使私有財產(chǎn)權的保護提到了一個更為重要的地位。尤其是憲法修正案通過拓寬對私有財產(chǎn)的保護，完善對私有財產(chǎn)的限制的規(guī)定，進一步增加了對私有財產(chǎn)的保護力度，實際上也已經(jīng)將私有財產(chǎn)置于與公有財產(chǎn)平等保護的程度。

進一步擴大了私有財產(chǎn)的保護范圍

此次修憲將憲法第13條“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產(chǎn)的所有權?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)的繼承權?！毙薷臑椋骸肮竦暮戏ǖ乃接胸敭a(chǎn)不受侵犯?！薄皣乙勒辗梢?guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權?！?/p>

其重要意義在于，首先，明確的將公民的私有財產(chǎn)不受侵害作為一項基本原則予以確認，突破了僅僅對公民的所有權加以保護的限制。用“財產(chǎn)權”代替原條文中的“所有權”，這不僅為對私有財產(chǎn)的保護提供了依據(jù)，也為其他權益的保護提供了憲法上的依據(jù)，如公民的投資權、股權、知識產(chǎn)權等合法財產(chǎn)權益提供了憲法保護的依據(jù)。在現(xiàn)代市場經(jīng)濟條件下，盡管對有體物的保護仍然是非常重要的，但各種投資權益和無形財產(chǎn)也是極其重要的，在知識經(jīng)濟和信息時代尤其如此?！八袡唷眱?nèi)涵也無法包括諸如營業(yè)自由、特許權以及諸如所有權以外的其他物權、債權之類的權利。

其次，對公民的財產(chǎn)形態(tài)不再進行列舉，只要是公民的合法財產(chǎn)，法律就一概予以平等的保護，這也使公民受保護的財產(chǎn)范圍進一步擴大，使其包括將來出現(xiàn)的各種類型的財產(chǎn)。進一步明確國家對全體公民的合法的私有財產(chǎn)都給予保護，保護范圍既包括生活資料，又包括生產(chǎn)資料。

第三，盡管修憲建議大大拓寬了對私有財產(chǎn)權的保護，但其保護范圍不是漫無邊際的，這就要求受到保護的私有財產(chǎn)必須是合法的，非法的財產(chǎn)是不受保護的。例如貪污受賄、盜竊、搶劫的財產(chǎn)當然不受法律的保護。

完善對于私有財產(chǎn)的限制制度

任何權利在法律上都是受限制的，不存在沒有任何限制的絕對權利，私有財產(chǎn)權和其他性質(zhì)的財產(chǎn)權一樣，也是如此。從現(xiàn)代財產(chǎn)權法的理論和實踐來看，這種限制主要體現(xiàn)在對各國法律都規(guī)定基于法律規(guī)定、正當程序和公共利益的需要，可以對私人財產(chǎn)予以限制。所謂征收就是為了公共利益的需要，國家將私人所有的財產(chǎn)征歸國有；所謂征用，就是國家為了公共利益的需要而強制性地使用公民的私有財產(chǎn)。

修前憲法和法律規(guī)定了征收征用，但極不完善，有關的補償制度極不健全，造成了實踐中侵害公民合法財產(chǎn)權益的現(xiàn)象時有發(fā)生，甚至引發(fā)了一些群體性事件，影響了社會的安定。此次將憲法第10條第三款“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！毙薷臑椋骸皣覟榱斯怖娴男枰梢砸勒辗梢?guī)定對土地實行征收或者征用，并給予補償。”

征收和征用通過運用國家強制力而對公民的私有財產(chǎn)權進行限制。但它們在法律上是不同的。首先，從法律效果上而言，征收是所有權的改變，征用則是使用權的改變。征收是國家從被征收人手中直接取得所有權或其他權利的行為，其結果是權利發(fā)生轉(zhuǎn)移；征用則僅是緊急狀態(tài)下的強制使用，一旦緊急狀態(tài)結束，被征用的物體應如數(shù)返還給原權利人。《土地管理法》規(guī)定的農(nóng)村集體所有的土地轉(zhuǎn)為國有土地的情形，實際上是征收，而其中規(guī)定的臨時用地的情況，則是征用。其次，征收、征用以后的補償是不同的。在征用的情況下，因為所有權沒有轉(zhuǎn)移，如果標的物沒有毀損滅失，就應當返還原物；而征收的情況下，不存在返還的問題。由于征收是所有權的移轉(zhuǎn)，對被征收人造成的損失更大，對其的補償也更高一些。第三，征收和征用的適用條件也不同。征用一般是臨時性的緊急狀態(tài)中適用，而征用則是基于公共利益而采用的。這次修憲區(qū)分這兩個概念，對于明確不同的法律關系，處理好公共利益和私有財產(chǎn)權的限制的關系具有重要意義。

這次修改中還明確了征收征用的條件，征收征用必須符合以下三個條件：

篇6

引言：

基于房屋與國有土地的密切關聯(lián), 房屋征收必然涉及國有土地使用權的收回及重新安排。國有土地使用權是房屋所有人的一項重要財產(chǎn)權利, 房屋所有人在購買房屋時已經(jīng)支付了相應的土地使用權費用?！稇椃ā贰ⅰ段餀喾ā芳捌渌嚓P法律法規(guī)規(guī)定了對土地使用權收回的補償, 因此, 房屋被征收時, 房屋所有人有權獲得對國有土地使用權的公正、合理補償。

房屋征收中國有土地使用權補償?shù)姆ɡ砘A

1. 土地使用權的性質(zhì)

土地使用權, 是土地使用者依法使用其占有的土地并享有收益及一定處分權的權利。土地使用權實際上有兩種, 一是土地所有權人對自己擁有的土地所享有的使用權, 二是非土地所有權人對他人所有的土地所享有的使用權。前者即所有權人的使用權, 可稱之為作為所有權能的使用權。后者即非所有權人的使用權, 可稱作與所有權相分離的使用權。前者不是獨立的權利, 只是所有權的一項權能; 而后者是一種獨立的、與所有權相關的一項財產(chǎn)權利, 它從所有權中分離出來, 是相對獨立于所有權的一種權利。

土地使用權不僅具有對物的直接支配和享受其利益的權能, 還具有排他的效力。土地使用權的排他性不僅可以對抗第三人, 而且可以對抗所有權人。也就是說, 即使是所有權人, 也負有尊重土地使用權的義務; 所有權人濫用所有權地位, 不法侵害土地使用權人的權利也要承擔民事責任。國有土地使用權是從國有土地所有權派生出來的一項獨立權利, 指公民、法人或其他組織依照法律規(guī)定, 對依法占有的國有土地享有利用和取得收益的權利。因此, 雖然城市土地使用者的國有土地使用權基于土地的國家所有權而產(chǎn)生, 但它并不從屬于土地的國有所有權, 而是一種具有獨立意義的物權, 在法律許可的范圍內(nèi), 土地使用權人可以自主地對土地進行各種開發(fā)和利用并獲取收益。

作為一項獨立的權利, 土地使用權是財產(chǎn)權。財產(chǎn)權表明了人與人之間針對物的相互關系, 反映著在人與物之間的關系之側面的人與人之間的關系, 從法律的觀點看, 財產(chǎn)是一組權利, 這些權利描述一個人對其所有的資源可以做些什么, 不可以做些什么; 他可以占有、使用、改變、饋贈、轉(zhuǎn)讓或阻止他人侵犯其財產(chǎn)范圍。

在現(xiàn)今的大多數(shù)國家里, 財產(chǎn)權既屬于憲法上的概念, 也屬于民法上的用語, 對財產(chǎn)權的法律保護創(chuàng)造了有效率地使用資源的激勵。如果人們在占有和使用有限的資源時沒有安全保障, 則會導致社會的不穩(wěn)定。民法上的財產(chǎn)權則主要屬于公民對抗公民、或私人對抗私人的一種權利, 由此形成了作為平等主體的私人之間的財產(chǎn)關系。而憲法中的財產(chǎn)權乃屬于憲法上的一種基本權利, 與其它憲法上的權利一樣, 均是公民針對國家而享有的一種權利, 即公民所享有的、為國家權力所不能不當侵害的一種權利, 直接地反映了公民與國家權力之間在憲法秩序中的關系。從這個意義上說,這種財產(chǎn)權是反對專制特權, 增進個人自由以及促進市場經(jīng)濟效率的有效手段。

2. 房屋征收的性質(zhì)

征收是指國家為了公共利益強制剝奪私人財產(chǎn)權并給予相應補償?shù)闹贫取Ｕ魇赵谛再|(zhì)上是強制性購買, 不管被征收人同意與否, 只要符合征收條件, 被征收人必須放棄其權利而接受補償, 其法理基礎在于公共利益高于個人利益。征收是對私權利的嚴重限制, 因此, 世界各國一般對征收規(guī)定了嚴格條件, 主要表現(xiàn)在: 第一, 必須為社會公共利益; 第二, 必須給予被征收人公平補償。

盡管國有土地上房屋征收與補償條例規(guī)定的是房屋的征收與補償問題, 但是, 從實物形態(tài)、權屬關系、價格構成及處分情況來看, 房屋和土地都是密不可分的, 也正因為如此, 人們通常將房屋這一財產(chǎn)稱之為房地產(chǎn)。因此, 房屋的征收必然要涉及土地問題。就城市房地產(chǎn)而言, 其價值本質(zhì)上是由土地使用權和房屋所有權兩個部分構成的, 且隨著土地有償使用的市場化不斷加強, 往往其中的土地使用權價值遠遠大于附著于土地之上的房屋的所有權價值。在國有土地上實施房屋征收的真正目的, 通常并不是為了取得被征收的房屋及其附屬物, 而是為了取得房屋及其附屬物所占有的土地的使用權, 并在此基礎上進行新的土地開發(fā)和建設。從這個角度看, 房屋征收從表象上看是消滅房屋所有權, 而其實質(zhì)是獲得房屋所占土地的使用權, 是通過征收房屋收回國有土地使用權并進行重新安排。

房屋征收中國有土地使用權補償?shù)氖聦嵰罁?jù)

1. 城鎮(zhèn)房屋土地使用權是有償取得的

在傳統(tǒng)的計劃經(jīng)濟體制下, 我國城鎮(zhèn)只存在單一形式的劃撥土地使用權。由于土地使用權不能轉(zhuǎn)讓、出租或抵押, 土地使用權不是一種真正意義上的財產(chǎn)權。1988 年憲法修正案廢止了原憲法第10 條第4 款/ “禁止土地出租”0的規(guī)定, 增加了土地使用權可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。隨后《土地管理法》也作了相應修正, 建立了土地使用權有償取得、使用、轉(zhuǎn)讓和出租制度。1990 年制定的《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》規(guī)定了國有土地有償使用制度, 確定了國有土地的劃撥和出讓方式。據(jù)此可知, 我國城市房屋所有權人所獲得的土地使用權是出讓土地使用權或者劃撥土地使用權。

2. 土地的增值收益是土地使用權人的投資收益

土地既是資源, 又是資產(chǎn), 由于土地資源的不可再生性和土地投資的積累性, 土地具有增值性。在城市土地國家所有、分散利用的模式下, 我國的土地增值收益應當歸作為所有者的國家享有, 還是歸土地使用權人享有呢? 有學者認為, 土地的增值收益并非土地使用權人的勞動所得, 應當歸土地所有者即國家享有。事實并非如此, 我們通過分析土地增值的成因即可得出結論。

房屋征收中國有土地使用權補償?shù)姆梢罁?jù)

1. 憲法

我國憲法第10 條第3 款規(guī)定,國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償;第13 條規(guī)定, 公民的合法的私有財產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護公民的私有財產(chǎn)權和繼承權。國家為了公共利益的需要, 可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償。憲法的上述規(guī)定, 建立了財產(chǎn)權保護的新的制度起點。國家為了公共利益的需要, 依照法律規(guī)定對土地、公民的私有財產(chǎn)實行征收或者征用并給予補償, 其實質(zhì)在于為國家權力如何對待公民財產(chǎn)權建立邊界和設定規(guī)范, 即通過對合法公共侵害的公正補償, 實現(xiàn)對財產(chǎn)權的憲法保護。

2. 法律

我國物權法第121 條規(guī)定, 因不動產(chǎn)或者動產(chǎn)被征收、征用致使用益物權消滅或者影響用益物權行使的, 用益物權人有權依照本法第四十三條、第四十四條的規(guī)定獲得相應補償0。土地使用權屬于用益物權, 因此, 在房屋征收時應當對其進行補償。

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一、當前土地征收制度需要完善的幾點看法

（一） 對土地征收權界定的不嚴謹

《中華人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上，現(xiàn)在的土地征收已被擴大到經(jīng)濟建設，且大多數(shù)的土地征收都是各類項目建設需要，因此就出現(xiàn)了法律意義與實際操作的偏離，就存在法律界定的不嚴謹。

（二） 土地征收補償標準和范圍不盡合理

1、補償標準和范圍缺乏足夠的法律依據(jù)

按照目前的土地征收制度，實際上是土地所有權的轉(zhuǎn)移，即由農(nóng)村集體所有轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜小，F(xiàn)行法律規(guī)定是按照平均產(chǎn)值的倍數(shù)來計算的。一方面這種制度受多種因素的影響，如市場、土地用途、地區(qū)差異、種植條件等。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收基本是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，體現(xiàn)不出農(nóng)村集體組織作為土地所有權人的法律地位。

2、征地補償范圍小、標準低

從現(xiàn)行的法律法規(guī)來看，單對土地征收的補償范圍一般限于土地補償費、安置補助費，這樣的補償范圍在土地市場發(fā)展的今天遠遠彌補不了農(nóng)民失去土地的損失。

3、安置補助費過低，解決不了勞動力安置問題。

現(xiàn)階段的安置補償，一種是社會保障措施，即對被征地農(nóng)民采取社會保障安置的方式，由政府、農(nóng)村經(jīng)濟組織和農(nóng)民個人三者共同承擔。但是由于補償標準較低一是存在補償費不足以支付保險費；二是即便支付了保險費后，在沒到領取保險金階段，即沒有土地收益也沒有保險金，這期間沒有生活來源。還有一種安置就是企業(yè)安置，而企業(yè)現(xiàn)在都是自負盈虧的市場經(jīng)濟主體，企業(yè)有自主與勞動者簽訂勞動合同的自由，強行向企業(yè)安排勞動力顯然干了企業(yè)的用工自，這樣的結果是被安置農(nóng)民的就業(yè)權利根本無法得到保障。

（三） 土地征收程序不規(guī)范，缺乏民主

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣人民政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中，法律法規(guī)的實施與實際工作不銜接，補償一方與被補償一方之間利益沖突很多，操作起來非常棘手，這也是近年來土地上訪案件逐漸增多的原因之一。

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我國土地征收目前尚無一部完整的程序立法,散見于各相關法律、法規(guī)和部門規(guī)章之中,包括《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、國務院《國家建設征用土地條例》、國土資源部《建設項目用地預審管理辦法》、《建設用地審查報批管理辦法》和《征用土地公告辦法》等。需要說明的是“土地征收”與“土地征用”是兩個不同的概念,前者是永久性的轉(zhuǎn)移所有權,后者是臨時性的轉(zhuǎn)移使用權。上述法律規(guī)定中的“征用”均實為“征收”的含義。

根據(jù)上述法律淵源,可將土地征收程序歸納如下。

1.查詢擬申請土地是否符合規(guī)劃和年度計劃。

(1)應當符合土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計劃中確定的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用指標;

(2)城市、村莊、集鎮(zhèn)建設占用土地、農(nóng)轉(zhuǎn)建的,符合城市規(guī)劃、村莊集鎮(zhèn)規(guī)劃;

(3)建設項目應當符合原國家土地管理局《土地利用總體規(guī)劃編制審批規(guī)定》;

(4)建設項目用地被列入國家國土資源局《限制供地項目目錄》,由國土資源部許可,再履行批準手續(xù);

(5)建設項目用地被列入國家國土資源局《禁止供地項目目錄》,在禁止期內(nèi),不予批準。

2.申請建設用地預審,取得建設項目預審意見書。

由國土資源部門對申請的建設用地單位提交的預審申請進行審查,出具《建設項目預審意見書》。

3.申辦建設項目選址意見書。

建設用地單位編制《建設項目可行性論證報告》,向建設部門提交用地申請,取得建設項目選址意見書。

4.申辦環(huán)保、勞動許可手續(xù)。

5.報省級人民政府或者國務院審批。

6.土地管理部門負責補償安置,辦理征地手續(xù)。

7.核發(fā)建設用地批準書, 被征地單位交地。

8.簽訂出讓合同或取得撥地決定書。

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二、文獻綜述(目前同類課題在國內(nèi)外的研究狀況、發(fā)展趨勢以及對本人研究課題的啟發(fā)等方面)

集體土地征收是指國家為了公共利益，根據(jù)法律所規(guī)定的程序和審批權限，把農(nóng)民集體所享有的土地收為國有，并對其作出一定的補償行為?，F(xiàn)階段我國關于集體土地征收的法律規(guī)定主要體現(xiàn)在《憲法》、《物權法》、《土地管理法》、《土地管理法實施條例》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)中，以上法律雖然相對具體，但是與時展需要相脫節(jié)。眾所周知，西方國家雖然沒有如我國一樣的“集體土地”說，但土地征收制度理論卻由來已久發(fā)展至今，其中英國、德國和美國的征地制度是當今世界比較完善和先進的制度體系。英國的土地征用的目的也強調(diào)是為了公共利益，但它并沒有公共利益用地的目錄，而且沒有通過強制購買征地必須是為了狹義的公共利益即直接的公共使用的限制。在2019年頒布的《規(guī)劃和強制購買法》中，對于地方當局通過強制購買實施城市開發(fā)的目的的規(guī)定更加具有彈性，只要符合下列要求，地方當局就可實施強制購買：促進或者改善該地區(qū)的經(jīng)濟福利，促進或者改善該地區(qū)的社會福利，促進或者改善該地區(qū)的環(huán)境福利。美國自建國初就在聯(lián)邦憲法中規(guī)定：只有為了公共目的，而且必須要給予土地所有者合理的補償，政府及有關機構才能行使征地權。德國關于土地征收的規(guī)定也相當完善，主要體現(xiàn)在《德國基本法》中包含了嚴格的限定，對征收的條件、程序、補償及其他各方面均作出了詳細的規(guī)定。

我國土地征收制度是與每一時期我國國民經(jīng)濟發(fā)展需要和發(fā)展水平、農(nóng)民集體土地所有權變革情況相適應的。在計劃經(jīng)濟時期,經(jīng)濟發(fā)展較為落后,百廢待興,農(nóng)村土地實行農(nóng)民集體所有制,土地征收權力運用較為頻繁,當時的國家建設大多是國家投資的軍事國防、基礎設施等,與公共利益是相一致的。在社會主義市場經(jīng)濟時期,投資體制、用工制度、供地制度等發(fā)生重大變化,用地主體不再局限于國家投資主體,供地制度也逐步實現(xiàn)市場化,但是農(nóng)村土地堅持集體所有,土地征收制度依然是農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為國家建設用地的唯一合法渠道,具有高度壟斷性。長期以來被征地農(nóng)民的土地權利弱化、殘缺,農(nóng)村土地和城市土地在權利、使用和管理上一直存在著嚴重的分立和割據(jù)。農(nóng)民土地權利的這些特性造成我國當前土地征收制度存在不少問題。如土地征收條件概念不清,土地征收補償標準不科學、過低,土地征收程序不完善,爭議解決機制不足等,導致政府濫用土地征收權力,被征地農(nóng)民權利被嚴重損害。

通過對國內(nèi)外理論和現(xiàn)存制度的研究筆者得到了很大的啟發(fā)，筆者認為我國集體土地征收中存在問題的解決從根本上來講還是應該從立法角度完善土地征收的制度，當前土地征收過程中所存在的一系列問題與我國土地征收法律、法規(guī)的不完善和政府對土地管理的缺位有關?！吨腥A人民共和國憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償?！薄吨腥A人民共和國土地管理法》第 2 條第4款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律對土地實行征收或者征用并給予補償?！睂嶋H上公共利益的概念已被擴大到經(jīng)濟建設，可以說許多企業(yè)都打著“公共利益”的名義來申請用地，那么這就存在一個“公共利益”如何界定的問題。另一方面按照法律規(guī)定集體土地征收是單方強制性的，被征收單位不得拒絕，按照《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款的規(guī)定，被征收土地的農(nóng)村組織和農(nóng)民只有對土地補償標準有異議的，才有權要求批準征收土地的政府裁決。最后我國土地管理法及其實施條例雖然對建設用地的規(guī)劃、批準及其實施方案作出了具體規(guī)定，但在實施過程中存在許多問題，嚴重侵犯了被征地農(nóng)民的利益。如《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規(guī)定：市、縣政府土地行政主管部門根據(jù)經(jīng)批準的征用土地方案，會同有關部門擬定征地補償、安置方案，在被征用土地所在地的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村予以公告，聽取被征用土地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的意見。而事實上在征收土地的過程中不但不聽取意見，甚至在補償方案未出臺的情況下用地單位就將推土機開到地里。在生活中這樣的事早已不是新聞。另外在簽訂土地補償合同時應該由征地單位和土地所有權人或土地承包人依法簽訂土地征收補償合同，而在操作過程中顯得很混亂，如新鄉(xiāng)市東開發(fā)區(qū)在征收延津縣農(nóng)用地時先是延津縣國土局和土地被征收的村民委員會所在的鄉(xiāng)政府簽訂一份合同，然后再由鄉(xiāng)政府和村民委員會簽訂一份合同，至于承包土地的農(nóng)民任何合同都沒有。

筆者認為：首先應先界定公共利益的范圍(必須具備公共性、合理性、正當性、補償性);其次加強農(nóng)民對征地的參與;最后健全集體土地征收爭議裁決制，將征收主體和裁決機構分開，完善集體土地征收行政與司法救濟。

三、研究的理論依據(jù)、研究方法及主要內(nèi)容

研究方法主要以行政法學理論和正在修訂的《土地管理法》和《土地管理實施條例》，通過與老師指導和探討，以文獻研究為主，大量搜集、閱讀報刊文獻資料，同時借助媒體網(wǎng)絡，廣泛收集與集體土地征收的有關的資料。理論和實踐相結合，思辨和實證相互運用，重在實證研究，在文章中提出自己的見解。研究的主要內(nèi)容是有關集體土地征收制度的進一步完善的問題。

四、研究條件和可能存在的問題

主要是通過閱讀有關集體土地征收方面的論文、書籍，并結合具體的實例進行研究;同時本論題所依據(jù)的材料和獲取的信息主要來自期刊、相關報道，因此免不了會在信息方面有一定的瑕疵，自己的知識儲備的相對貧乏和研究能力低下也會造成這次研究的瑕疵。

五、預期的結果

通過自己的研究，給《土地管理法》提供一個視角，完善相關的立法，更好的保護農(nóng)民的權益，為不斷涌現(xiàn)的土地征收方面的群眾性事件提供一個解決問題的途徑。

六、論文提綱

淺議集體土地征收存在的問題及其解決方案

(一)引言

(二)提綱

一、 集體土地征收的相關理論問題

(一)集體土地征收的概述

(二)集體土地征收法律制度的歷史沿革

(三)集體土地征收的理論基礎

二、外國土地征收法律制度的借鑒

(一)外國土地征收的法律簡介

(二)英國、臺灣土地征收制度的可借鑒之處

三、我國集體土地征收法律制度現(xiàn)狀

(一)我國集體土地征收法律制度的相關規(guī)定

1、《憲法》

2、《物權法》

3、《土地管理法》，《土地管理法實施條例》，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》

(二)我國集體土地征收法律制度的缺陷

1、公共利益認定的模糊性

2、征地利益分配不平等、不合理

3、農(nóng)民缺乏對征地活動的知情權、監(jiān)督權

4、爭議裁決及救濟機制不完善

(三)我國集體土地征收法律制度缺陷的成因

1、城鄉(xiāng)二元土地所有權劃分與城市化發(fā)展的矛盾

2、集體土地所有權不完整

3、征地中農(nóng)民的土地所有權主體地位被虛化

4、重人治、輕法治的傳統(tǒng)思想

四、完善我國集體土地征收法律制度的幾點建議

(一)健全公共利益征收模式

1、合理界定公共利益

2、明確區(qū)分公益征收和其他征收

(二)完善集體土地征收補償措施

1、補償標準市場化、方式多樣化

2、對失地農(nóng)民提供完善的社會保障

(三)健全集體土地征收法律程序

1、確立征收的正當程序原則

2、加強農(nóng)民的參與權

(四)完善土地征收中的爭議解決及權利救濟

1、健全集體土地爭議裁決機制，將征收主體和裁決部門分離

2、完善救濟制度

篇11

一

長期以來，農(nóng)村土地征收所引發(fā)的糾紛可謂層出不窮，法學界對糾紛的解決依然是仁者見仁智者見智。不少論者認為，應該創(chuàng)造出新的農(nóng)村土地征收糾紛的解決方法。筆者對此類觀點不能茍同，主張中國農(nóng)村土地征收糾紛的解決，仍然要以現(xiàn)有法律資源為根本途徑。而在現(xiàn)有法律規(guī)定的解決途徑中，最適于解決農(nóng)村土地征收糾紛的就是行政復議；但同時又認為，現(xiàn)行行政復議制度要為農(nóng)民所接受，就必須作出修改。而且，只要修改正確，就無須再創(chuàng)造出其他的救濟制度，修改后的行政復議制度就足以維護包括廣大農(nóng)民在內(nèi)的行政相對人的合法權益，并為他們所接受。根據(jù)如下：第一，農(nóng)村土地征收行為是具體行政行為，它以土地征收機關為一方當事人，以農(nóng)民為另一方當事人。作為具體行政行為的農(nóng)村土地征收行為，作為復議的對象符合中國行政復議法的精神。第二，相對于行政訴訟，行政復議具有“內(nèi)部優(yōu)勢”，即行政復議機關就是行政機關，可以憑借行政領導的行政命令直接糾正違法或不當?shù)男姓袨?。第三，遲到的正義不是正義。仍然相對于行政訴訟，行政復議具有效率優(yōu)勢，它簡易、迅速，可以及時、迅速糾正執(zhí)法中的錯誤，使得農(nóng)民的合法權益能夠得到及時維護。雖然中國土地管理法規(guī)定了嚴格的土地審批權限和手續(xù)，但長時間來，越權批地，甚至不經(jīng)過批準而征地，“先斬后奏”，甚至“斬而不奏”的現(xiàn)象相當普遍。去法院提起行政訴訟這一維權之路非常漫長，農(nóng)民不選擇它是很正常的。第四，行政復議具有“經(jīng)濟優(yōu)勢”，它不收費[1]。中國農(nóng)民大多是窮人，這一優(yōu)勢對他們應當格外具有吸引力。

行政復議有如此之多的優(yōu)勢，農(nóng)民為何還不選擇它呢？這是因為它存在著致命的缺陷，使得它不能夠很好地維護農(nóng)民的土地權益。這些缺陷是：對行政復議的定性錯誤，把行政復議定性得既有具體行政行為的性質(zhì)，又有權利救濟行為的性質(zhì)。第二個缺陷是規(guī)定復議機關可以成為被告，第三是復議機關的自由裁量權過大。這三個缺陷又是緊密相關的。正是基于定性為具體行政行為，行政復議機關如果改變了具體行政行為，就會成為被告；正是因為定性為權利救濟行為，法律為復議機關設置了居間地位，以及作出復議決定的類似于法官的巨大的自由裁量權。這些缺陷也使得中國行政復議制度未體現(xiàn)其自身的優(yōu)勢，也不能彌補行政訴訟的不足。

因此，必須對現(xiàn)有的行政復議制度進行完善和發(fā)展。本文以下就從法理上對行政復議制度的完善途徑進行簡要闡述。

二

中國立法對行政復議的定性是模糊的。一方面，將其定性為救濟行為即行政審查。另一方面，似乎又將其定性為具體行政行為。

中國法律把行政復議定性為具體行政行為，還體現(xiàn)在，它賦予了行政復議超強的法律效力，主要表現(xiàn)在：第一，復議可改變案件的管轄法院。第二，復議可改變行政訴訟的當事人。第三，行政復議及其決定的這種超強效力還是一經(jīng)作出，就立即生效的，遠遠超出了一般具體行政行為效力的強度。其他具體行政行為在作出之后，尚有停止執(zhí)行的可能。而行政復議決定一經(jīng)作出，既無停止執(zhí)行的可能，亦無推遲生效的例外。

由上述可知，相關立法對行政復議的定性是模糊的、混亂的。把行政復議定性為權利救濟行為，和定性為具體行政行為在法律性質(zhì)上是相互沖突的。權利救濟行為具有居間性、超然性，而具體行政行為一般具有單方性、直接性。具體行政行為中只有行政裁決具有居間性，但眾所周知，行政裁決和行政復議具有根本的區(qū)別，因為行政裁決的對象是民事爭議，雙方是平等的民事主體；而行政復議的對象是行政爭議，爭議的一方必然是行政機關或行使行政權力的其他組織。不但如此，法律還賦予其比其他具體行政行為的效力更為強大的效力。由于其效力強大，且一經(jīng)作出即生效，所以向法院即為必然?！八痉俗詈笠坏婪谰€”，對申請人所不接受的行政復議決定也就只能依賴司法判決了。可以說，向法院是行政復議效力生命在邏輯上的必然歸宿。

篇12

一、古典征收與擴張的征收理論

征收最初可追溯到羅馬法中，在后世的大陸法系中，它得到很大的發(fā)展。在德國法律中，隨著社會的發(fā)展，征收先后出現(xiàn)了古典征收和擴張的征收理論。古典征收理論始于1848年法蘭克福憲法草案，其成例是1874年普魯士邦公布的土地征收法。古典征收理論的主要特征主要為：（1）征收之標的，只局限于所有權及其他物權。也就是說征收的對象是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)在內(nèi)。（2）為了征收所采取的法律手段，是行政機關以行政處分方式為之。因此，財產(chǎn)征收便形成在行政法體系內(nèi)，是典型的“行政征收”制度。（3）征收的主要目的是公共利益。但何為“公共利益”不易判斷，因此，古典征收理論要求必須有一個公共事業(yè)或是公用事業(yè)單位存在（如自來水廠、電廠、政府機構及學校等等）。亦即必須該事業(yè)有需要被征收之標的物時，方可認為有充足的公益需求。（4）必須給予全額補償方可。且補償?shù)姆秶?，不僅包括被征物之損失，亦包括其他因征收而引起的損失。這種征收補償范圍的認定，系受到私法之損害賠償理論極大影響。[1]古典征收理論是希望國家及其他行政機關，盡可能的不要侵犯作為人民基本權利的財產(chǎn)權，它是以保障私有財產(chǎn)絕對不可侵犯理念為出發(fā)點，從而抑制公權力侵犯私有財產(chǎn)權利。

擴張的征收理念始于魏瑪憲法第153條第2項，這也是征收制度第一次出現(xiàn)在憲法之中。擴張的征收理念與古典征收理論相比，有以下幾點不同：（1）征收標的的擴充。征收不再以剝奪或限制所有權及其他物權為限，只要是任何具有財產(chǎn)價值之權利包括債權在內(nèi)，皆可列入征收侵害的標的范圍。（2）征收可以經(jīng)由行政征收和立法征收[2]來完成。（3）征收不再以一個公用事業(yè)企業(yè)或政府機構之存在為必要。（4）征收之補償只須“適當”而不必全部補償。擴張的征收理論認為征收不限于對財產(chǎn)的全部或部分的剝奪，只要是限制該財產(chǎn)權利之行使，亦足以形成征收之侵害。（5）它是以私有財產(chǎn)負有社會義務性為出發(fā)點，所有權及財產(chǎn)權應為公共福利之需要而由法律限制的結果?，F(xiàn)代國家多采用擴張的征收理論來指導立法。

征收理論由古典征收向擴張的征收的理論轉(zhuǎn)變，有其深刻的法哲學背景。19世紀歐洲新興資本主義國家奉行自由放任主義的經(jīng)濟政策，國家不干預經(jīng)濟運行，只充當“守夜人”的角色；這反映在私法上是由當事人意思絕對自由形成的，自由主義和個人主義法哲學。這種法哲學觀成為私法發(fā)展的堅實基礎，意思自治絕對。所有權絕對（或私權神圣）原則等成為民法的基本原則。私有財產(chǎn)神圣不可侵犯的理念確立行人的所有權觀念，排除了國家對私人財產(chǎn)權的侵犯，除非有充足的、正當?shù)墓怖嫘枨笤试S國家征收私人財產(chǎn)，并得按財產(chǎn)的實際價值給予完全賠償，此即古典征收的理論。但在19世紀末期，資本主義國家奉行自由放任主義經(jīng)濟政策產(chǎn)生了諸多的負效果，如兩極分化，貧富懸殊等嚴重社會問題。于是興起團體主義、社會主義思想，因法國人權宣言和拿破侖法典而獲得立法表現(xiàn)的個人本位的權利觀念，尤其是個人的所有權思想，漸被社會的所有權思想所取代。社會的所有權思想主要內(nèi)容是指所有權應負有社會義務，應有利于社會公共利益增長。在歷史上，首先積極提倡社會的所有權是德國學者耶林，他在《法律目的論》一書中，特別強調(diào)所有權行使之目的，不僅應為個人利益，同時應為社會利益，因而主張以社會的所有權替代個人的所有權。其后為日耳曼學者基爾克，基于日爾曼法之傳統(tǒng)精神，更加力倡社會的所有權思想。[1]在法國主張社會的所有權最烈者，首推狄驥，他一反天賦人權說，而倡社會連帶說，以為財產(chǎn)權之所以獲得尊重，在于促進社會利益，而權利人亦負有此種社會義務。在上述學者的提倡下，從19紀世末起，社會的所有權思想逐漸取代個人的所有權思想，而成為社會思潮之主流。[2]從個人的所有權到社會的所有權思潮的轉(zhuǎn)變，對征收理論亦產(chǎn)生了深刻的影響，財產(chǎn)權是負有社會義務的，并不是絕對不可侵的，公共利益的需求可以對抗私人財產(chǎn)權利，導致對征收的限制也日漸放松。從而嚴格的古典征收理論漸漸地被擴張的征收理論所替代，成為現(xiàn)代國家征收立法的指導思想。

二、征收的涵義分析

一般來說，一國以憲法為基礎的法律體系中，任何一個法律概念的內(nèi)涵與外延都應是一致的，不應出現(xiàn)分歧。但我國在不同法律中使用的征收概念卻有不同，主要有以下三種情形：

（一）土地征收。是指國家基于建設的需要，強制地將屬于農(nóng)村經(jīng)濟組織集體所有的土地收歸國有，然后確定給用地單位使用，并對農(nóng)村經(jīng)濟組織和土地使用者予以補償?shù)男袨?。究其實質(zhì)，它是國家因社會公共利益的需要，以補償為條件，將農(nóng)民使用的農(nóng)村集體所有土地強制地變更為國家所有的土地的行為。我國《憲法》第9條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征用?！薄锻恋毓芾矸ā返?條也有類似規(guī)定。這些法律關于征收的規(guī)定僅限于對土地的征收，對其它不動產(chǎn)和動產(chǎn)的征收均未涉及。這反映當時我國立法者持古典征收理論的嚴格立場。

（二）財產(chǎn)征收。梁慧星教授領銜起草的物權草案建議稿第48條：“基于社會公共利益的目的，并依照法律規(guī)定的程序，國家可以征收自然人和法人的財產(chǎn)。所謂公共利益，指公共道路交通、公共衛(wèi)生、災害防治、科學及文化教育事業(yè)、環(huán)保、文物古跡及風景名勝區(qū)的保護、公共水源及引水排水用地區(qū)域的保護、森林保護事業(yè)以及國家法律規(guī)定的其它公共利益。征收執(zhí)行人，對于對自然人、法人因財產(chǎn)征收所承受的全部損失，應當予以公平補償。征收不得適用于商業(yè)目的，國家基于發(fā)展商業(yè)的目的而需取得自然人、法人財產(chǎn)的，只能通過合同的方式?！盵1]這種征收的對象是自然人和法人的財產(chǎn)。從土地征收到財產(chǎn)征收，擴大了征收的對象范圍，舍棄古典征收理論，而采擴張的征收概念，并明確公共性原則、法定程序原則、公平補償原則，實屬善良的立法。[2]但是，財產(chǎn)有廣義和狹義之分，廣義財產(chǎn)包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)，而狹義財產(chǎn)等同于民法中的（有體）物，那么這里征收的財產(chǎn)究竟是廣義的財產(chǎn)還是狹義的財產(chǎn)？這其中的關鍵差別在于無形財產(chǎn)是否可以屬于征收的對象范疇問題。筆者認為，這里的財產(chǎn)應是狹義的，即征收的對象只能是有體物，包括動產(chǎn)和不動產(chǎn)，但不包括無形財產(chǎn)，理由在于財產(chǎn)征收是出現(xiàn)在物權法草案中的，物權法的調(diào)整對象是僅限于有體物，故依邏輯推理財產(chǎn)征收的對象也只能是有體物。這種財產(chǎn)征收相對于前面的土地征收而言，具有很大的進步：不僅表現(xiàn)在征收對象的范圍擴大，而且表現(xiàn)在對被征收人的全部財產(chǎn)損失進行公平補償，且在征收目的上堅持以公共利益為限。基于公共利益的不確定性，采取了列舉式的立法技術，明定哪些屬于公益，以區(qū)分公共利益與私人利益。從列舉的內(nèi)容來看，草案設計者突破了古典征收理論要求存在一個公用事業(yè)或政府機構的條件限制，接受了擴大的征收概念，如文物古跡及風景名勝區(qū)亦屬于公共利益即是明證，這種立法理念與世界各國關于征收的一般規(guī)則相吻合。但是，草案把征收的對象僅限于有體物而排斥無形財產(chǎn)的做法，似乎不妥。

（三）合資企業(yè)與外資企業(yè)征收。《中外合資企業(yè)法》第2條第3款：“國家對合營企業(yè)不實行國有化和征收；在特殊情況下，根據(jù)社會公共利益的需要，對合營企業(yè)可以依法律程序?qū)嵭姓魇?，并給予相應的補償?！薄锻赓Y企業(yè)法》第5條有基本相同規(guī)定。在涉外投資領域，國有化與征收一般系同義語而同進使用，但嚴格而言，國有化含有為公共利益的目的，而征收則可能是統(tǒng)治者的個人目的和需要，從相關行為的規(guī)模和范圍考慮，前者的較大、較寬，后者較窄、較小。[3]本文將二者作為同義語使用。對合資企業(yè)、外資企業(yè)的征收，其征收對象的范圍似乎較前面的財產(chǎn)征收概念又擴大了，因為企業(yè)的財產(chǎn)既包括有形財產(chǎn)，也包括無形財產(chǎn)如知識產(chǎn)權、商譽等。對企業(yè)的征收意味著無形財產(chǎn)和有形財產(chǎn)一并予以征收并綜合地給予補償，可見，對企業(yè)的征收就是對廣義的財產(chǎn)進行征收，這與前列狹義財產(chǎn)征收是不同的。

綜合上述分析，我們可以發(fā)現(xiàn)我國法律在使用征收概念上是有差別的，在不同的法律領域中征收的對象范圍存在很大區(qū)別。由此導致的一個問題是：征收的對象究竟是什么？其實也就是何為征收的問題？

征收的對象是財產(chǎn)無疑，但財產(chǎn)是應取廣義抑或是狹義？我們認為應該是廣義的財產(chǎn)征收，即動產(chǎn)和無形財產(chǎn)也應包涵在征收的對象中，不僅僅是不動產(chǎn)才能征收。理由如下：（1）對不動產(chǎn)土地的征收是最常見的，但是征收不動產(chǎn)時，土地上附著的動產(chǎn)如林木、青苗等也一并被征收了，因而動產(chǎn)也常常成為征收的對象。（2）無形財產(chǎn)權利可因征收受到損害，如企業(yè)的商譽可能因企業(yè)被征收而降低或不復存在，或企業(yè)經(jīng)營的特許權喪失等。由于征收導致無形財產(chǎn)利益的減少，實際上使無形財產(chǎn)成為征收的對象。（3）對合資企業(yè)和外資企業(yè)的征收中也包含了對動產(chǎn)、不動產(chǎn)和無形財產(chǎn)的一并征收。（4）在知識經(jīng)濟時代，私人擁有的無形財產(chǎn)可能比其擁有的有形財產(chǎn)更有價值，征收作為國家侵害私有財產(chǎn)權的強制手段，只補償有形財產(chǎn)是說不過去的，這既不能體現(xiàn)對公民私有財產(chǎn)權之基本權利的保護，也未體現(xiàn)出國家對其侵害公民基本權利的必要的財產(chǎn)回復性補償，更不能表達出對公權力的限制功能。因此，征收的財產(chǎn)應是廣義上的財產(chǎn)，包括動產(chǎn)、不動產(chǎn)及無形財產(chǎn)在內(nèi)。另外，征收是一種國家強制行為，是國家通過行政強制手段把非國有財產(chǎn)變?yōu)閲宜胸敭a(chǎn)的強制行為。非國有財產(chǎn)主體包括自然人、法人以及非法人組織如合伙企業(yè)，個人獨資企業(yè)，宗教團體等，自然人、法人的財產(chǎn)可以征收，同樣，非法人組織的財產(chǎn)也可構成征收，然而梁慧星教授的物權法草案第48條恰恰遺漏了這一點。[1]此外，征收時給予被征收人相應的公平補償，這是征收具有合法性的前提和基礎。因此筆者認為，征收是國家通過行政手段把自然人、法人和非法人組織所有的財產(chǎn)強制性地收歸國有并給予公平補償?shù)男袨椤?/p>

三、征收的目的和程序

在凡是確立公用征收制度的國家，憲法及民法上都無一例外地將征收的目的明確限定為公共需要、公共利益、公共使用、公共目的等。在美國，憲法修正案第5條將公用征收的目的明確限定為公共使用（publicuse），盡管隨著公共需要的不斷拓展，法院為了使政府免于受制于為了公共使用才可以行使征收權而不得不對“publicuse”使擴展解釋，將“publicwelfare”解釋為“publicinterest”（公共利益）、“publicpurpose”（公共目的）、“publicneed”(公共需要)、“publicwelfare”（公共福祉）[1]。但是，這一系列的擴展解釋都沒有離開“公共”需要這一公用征收的基本目的。我國已有的兩個物權法草案都有把公共利益作為征收的目的規(guī)定，由于公共利益是一個寬泛的概念，為了防止濫用征收，有學者還列舉了公共利益的內(nèi)容。[2]根據(jù)征收的目的來劃分，征收分為公益征收和商業(yè)征收。商業(yè)征收應通過合同方式來變更財產(chǎn)權利，但公益征收不需采合同方式。此外，還規(guī)定了征用的程序和補償方式，以及對征收異議的法律補救途徑。[3]

轉(zhuǎn)貼于

公用征收的程序是對被征收人的一種法律保障，是公用征收制度中十分重要的組成部分，因而，征收程序備受各國立法的重視。在美國，由于聯(lián)邦行政程序法典是憲法修正案第5條關于“正當法律程序”在行政法上的具體化，因此，政府的公用征收適用并受制于聯(lián)邦行政程序法典關于正當法律程序的規(guī)定。在法國，公用征收程序之復雜令人注目。法國行政法上將征收的程序分為行政程序和司法程序兩個階段。征收的行政程序解決兩個問題：一是審批征收的目的，二是確定可以轉(zhuǎn)讓的不動產(chǎn)。為此，行政法上為行政程序設定了四個環(huán)節(jié)：一是事前調(diào)查。二是作出批準公用目的的行政決定。三是被征收財產(chǎn)具置的調(diào)查。最后再由行政首長作出被征收財產(chǎn)可以轉(zhuǎn)讓的決定。而且，對于行政機關作出的批準公用目的的行政決定及可以轉(zhuǎn)讓的決定，相對人及其他利害關系人不服都可以向行政法院提起訴訟。公用征收程序的司法階段主要解決另外兩個問題：即移轉(zhuǎn)所有權的裁決和補償金確定。[4]在我國的兩個物權法草案中，王利明教授的草案明確了這種司法程序，第65條第2款規(guī)定：“征收執(zhí)行人違反法律規(guī)定的程序或者作出的補償過低的，被征收人有權向人民法院提起訴訟，請求給予合理的補償?！钡航淌诘牟莅竻s沒有相關規(guī)定。

四、征收補償問題

對于一個侵害他人財產(chǎn)權利的立法行為，究竟要如何區(qū)分它是一個應予以補償?shù)恼魇招袨橐只蛳狄粋€不必補償?shù)膯渭兊呢敭a(chǎn)權限制行為？它的回答關系到該行為是否應由國家予以補償?shù)膯栴}。在德國理論界產(chǎn)生了多種學說：（1）個別處分理論：征收是針對個案的、特別的情況。相反，倘若因一個法律規(guī)定而對人民的某種財產(chǎn)有侵犯之時，則這種侵犯是概括的規(guī)定，由于規(guī)定該種類的財產(chǎn)權利皆一律地受到侵犯，故是一種財產(chǎn)權的社會義務性限制，而非個案的征收。（2）特別犧牲理論：也稱修正個別處分理論，它肯定了“個別處分理論”的主張，但是它將理論重新置于憲法強調(diào)所欲保障的平等權基礎上。因此，限制財產(chǎn)權的法律是不可違背平等權的法律；而征收則不然，征收是違反平等權保障的，而只使少數(shù)人的財產(chǎn)權遭到侵害。因而針對少數(shù)人為了公共利益的犧牲，基于負擔均分原則，補償?shù)谋匾允谴_定無疑的。而財產(chǎn)權之社會義務性，是一般性財產(chǎn)權限制，無特定的損害人，自無特別予以補償其損失的必要。（3）可期待（忍受）性理論：它視征收是對財產(chǎn)權利的重大侵害。因而判斷一個立法行為是屬于征收還是歸于財產(chǎn)權社會義務性的一般限制規(guī)定，純粹視該措施之嚴重性、效果、重要性及持續(xù)性作為事實上斷定之標準，故財產(chǎn)權之限制是對財產(chǎn)權極輕微侵犯，人民可期待忍受之；而征收是對人民財產(chǎn)權極為嚴重之侵犯，人民不能期待忍受的侵害，此理論也稱“嚴重程度理論”。其他還有“應保障性理論”和“實質(zhì)減少理論”等。[1]學界及實務界一般都認為征收是被征收人為了公共利益所遭受的特別犧牲，當他和擁有與被征物相同種類的財產(chǎn)權人所處的境遇相比即可見這種犧牲。筆者也贊成征收對于被征收人來說是一種特別犧牲，應予以合理的補償，這與基于財產(chǎn)權社會義務性的一般限制是有區(qū)別的。

由于公用征收中的被征收人既沒有特定的行政法義務（這一點與納稅不同），也沒有過錯與違法的存在（這一點又與沒收等財產(chǎn)處罰有別），它完全是基于公共利益的需要所做出的特別犧牲，因而，依據(jù)公共負擔面前人人平等的原則，他應當?shù)玫焦降难a償以回復其財產(chǎn)損害，且由于征收本質(zhì)上是違反憲法保障的平等權的，它使少數(shù)人的財產(chǎn)權遭受侵害，因而對于憲法上的財產(chǎn)權保障，在征收的方面就轉(zhuǎn)換成被征收財產(chǎn)價值保障，即憲法應保障被征收財產(chǎn)獲得公平的補償。在德國基本法上因此形成著名的“唇齒條款”，依此條款，征收他人財產(chǎn)，必須有法律依據(jù)且該法律應同時規(guī)定征收的公平補償原則，否則此法律依據(jù)不能生效?！盁o補償無征收”已經(jīng)成為立法者和執(zhí)法者遵守的底線，因而在憲法的體系中，財產(chǎn)權保障、征收和補償三者，不僅在經(jīng)濟上也在法律上，都已融合為一體而不可分離。[2]可見，征收補償具有非常重要的意義，它不僅是征收法律規(guī)定的生效要件，更是該法律規(guī)定符合憲法要求的關鍵條件。

征收補償原則有三個：充分、及時和有效的補償原則。適當合理補償?shù)脑瓌t和不補償原則。不補償原則已基本上不為國家所認可?，F(xiàn)在征收在國際投資法領域，發(fā)展中國家與發(fā)達國家關于補償原則的分歧很大，發(fā)達國家多堅持充分、及時和有效原則，而發(fā)展中國家普遍贊成適當合理的補償原則。我們認為征收補償原則的爭議對于實際補償工作而言，意義并非那么重要，因為在眾多國有化和征收案例中，即使是非常堅決支持完全賠償標準的發(fā)達國家也幾乎無例外地接受了不完全的賠償。對于征收補償?shù)年P鍵是補償?shù)姆秶鷨栴}，即何種損失可以得到補償?shù)膯栴}，因為征收補償，在本質(zhì)上是一種損失補償。這種損失補償?shù)臉嫵梢赜腥齻€方面：一是被征收人財產(chǎn)的的損失，它應以合法的國家征收行為行使為原因；二是財產(chǎn)損失須僅為使特定少數(shù)人遭受的特別犧牲，如果是任何人都有的負擔不能包括在內(nèi)，它屬于財產(chǎn)權的上限制；三是原則上須有法律上的特別規(guī)定，其損失才給予補償，如無規(guī)定則不予補償。征收補償，目的在于填補被征收人財產(chǎn)所遭受的損失，以符合社會公平負擔的原則，所以征收補償?shù)姆秶皹藴?，不在于征收財產(chǎn)使用者的獲得的利益，而在于被征收人所受到的損失。也就是說，征收補償應相當于被征收人因征收行為所遭受的各種損失。

總體而言，被征收人可以能遭受的損失內(nèi)容：包括物質(zhì)上的損失或精神上的損害；或直接損失與間接損失。對于這些損失，是給予全部補償，還是部分補償，理論上有“完全補償“和“相當補償”兩種學說。完全補償理論的側重點在于被征收人生活秩序的重建，使其完全回復與征收前同一的生活狀態(tài)，所以從“生存權”、“基本人權”、“公平保障平等權”角度，對受害人應予以完全補償，包括物質(zhì)損失和精神痛苦所導致的損害。所謂相當補償，其側重點在于彌補被征收人所受的物質(zhì)損失，基于“特別犧牲”觀念，認為財產(chǎn)負有社會義務時，目的是為了社會公共利益、給予相當?shù)难a償已經(jīng)足以。它僅補償物質(zhì)損失，對精神損害不予補償。而物質(zhì)損失又可分為直接物質(zhì)損失和間接損失，對于這些物質(zhì)損失是否全部予以補償，仍應詳細分析：

（1）直接損失：直接損失是指因征收行為帶來的具有直接的因果關系的物質(zhì)損失，它又可以分為征收財產(chǎn)的實體損失和其它直接損失兩類。實體損失是針對征收財產(chǎn)本身而言，故對征收財產(chǎn)的喪失的財產(chǎn)權利補償，又稱為“實體補償”，而對這種實體補償之標準，是財產(chǎn)被征收時的市價（財產(chǎn)的交易價值或?qū)嶓w價值）。征收補償主要在于補償征收標的損失，且以市價來界定其實際價值。因而其補償之目的，乃在于因回復已被剝奪之權利，因此是一種客觀價值的補償。其他直接損失是指實體補償之后，原財產(chǎn)權人仍存在的物質(zhì)損失，對于它應在斟酌公益及私益后，而予以補償，它是一種與被征收物質(zhì)本身無關的，因征收行為而產(chǎn)生的直接的必然損害，這種損失是超出實體范圍之外，存在于不同個案中的一種特別損失，它是經(jīng)征收之后果所直接帶來的具體損失，也稱之為“后果補償”。[1]對于直接損失，國家都應給予補償。

（2）間接損失：間接損失是由征收引起的，不能由實體補償和后果補償方式給予任何補償?shù)膿p失。間接損失是否應予以補償，根據(jù)判例分析，它應區(qū)分是合法的國有化征收還是違法的國有化。合法的國有化不需補償被征收人的間接損失，違法的國有化則要賠償，如AGIP公司訴剛果人民共和國案之判決。理由在于：合法的國有化行為是一種允許的不當?shù)美袨椋匈r償?shù)姆秶韵抻谘a償外國投資者所受到的實際損失：而違法的國有化行為屬于侵權行為，賠償相應還要帶有懲罰性，即要補償投資者可能的預期利益，包括從最新的實體損失到一切可能發(fā)生的損失（間接損失）[2]。但是，國有化行為是一國主權行為，并非不法行為，除非某一特定的國有化行為明顯違反法律規(guī)定或雙邊（多邊）條約義務。因而，要求征收主體對征收人補償間接損失是很困難的，而且間接損失本身也很難確定，在適用上有很大不方便。筆者認為，間接損失只有在一個國有化征收行為被明確視為違法的，那么才能得到適當?shù)馁r償。

五、我國征收立法之完善

在我國現(xiàn)行立法實踐中，征收制度的規(guī)定存在諸多問題，在立法時應予完善。

1、憲法規(guī)定征收的對象單一，僅為不動產(chǎn)土地，對其它財產(chǎn)的沒有規(guī)定。這使相關法律在規(guī)定征收其他財產(chǎn)時有違憲之嫌，有損憲法的權威性。憲法應采擴張的征收理論，把征收對象規(guī)定為廣義的財產(chǎn)，包括有形財產(chǎn)和無形財產(chǎn)。把征收主體規(guī)定為國家，這太模糊，實踐中征收主體過多甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府都行使征收權，權力濫用現(xiàn)象比較嚴重，憲法應明定只有省級以上人民政府才享有征收權。并且憲法應規(guī)定征收補償?shù)臉藴蕿檫m當、合理的補償原則。

2、制定一部統(tǒng)一的《公益征收法》，整合我國法律對公益征收的規(guī)定。由于征收制度涉及憲法、行政法、民法等諸多法域的調(diào)整，這些法律各自分散規(guī)定難免會出現(xiàn)諸如征收內(nèi)涵不一的現(xiàn)象；并且現(xiàn)行的行政法沒有對征收制度的行政程序作出相關規(guī)定，因此有人認為應在行政法中建立征收補償?shù)男姓绦蚝退痉ǔ绦騺硗晟菩姓ㄕ魇眨┭a償法。[3]2000年通過的《立法法》規(guī)定：對非國有財產(chǎn)的征收只能制定法律。因此，為完善我國征收制度，應制定《公益征收法》。其主要應包括三個方面：一是公益征收的目的及其判斷（即征收的合法性問題）；二是經(jīng)濟補償?shù)木唧w標準（即經(jīng)濟補償?shù)暮侠硇詥栴}）；三是征收的程序，包括行政程序和司法救濟程序。（即征收程序的正當性問題）。

篇13

土地征收是指國家為了社會公共利益的需要，依據(jù)法律規(guī)定的程序和批準權限，并依法給予農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及農(nóng)民補償后，將農(nóng)民集體所有土地變?yōu)閲型恋氐男袨?。依?jù)我國現(xiàn)行的土地征收法律法規(guī)征收具有以下特征：

（一）依照土地原有用途制進行補償

依據(jù)《土地管理法》第四十七條之規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補償。” 《物權法》第四十二條都規(guī)定：“征收集體所有的土地，應當依法足額支付土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償費等費用，安排被征地農(nóng)民的社會保障費用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護被征地農(nóng)民的合法權益?！蓖ㄟ^具體法條我們看到，在土地征收上是以土地原有用途作為補償依據(jù)。

（二）“產(chǎn)值數(shù)倍法”彌補農(nóng)民損失

依據(jù)《土地管理法》第四十七條第二款的規(guī)定：“征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補助費，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算……但是，土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。”這種“產(chǎn)值數(shù)倍法”在實踐中，顯現(xiàn)出明顯的不合理性和不公平性，不同地域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結構不同，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值也存在很大差異，通過制定產(chǎn)值標準雖然可以解決地方政府在產(chǎn)值標準上的隨意性問題，但卻偏離了“產(chǎn)值數(shù)倍法”對農(nóng)民損失的土地收益補償?shù)谋緛硪饬x。

（三）由行政機關依據(jù)土地所有權來確定補償對象

依據(jù)《土地管理法實施細則》第二十五條、第二十六條之規(guī)定：“征用土地方案經(jīng)依法批準后，由被征用土地所在地的市、縣人民政府組織實施?！备鶕?jù)實施細則，在土地征用補償方案是行政審批的方式，農(nóng)民并不享有前期參與的權利。并且補償費是下發(fā)到村集體，由村集體管理和使用。在安置補償上，或是交付安置單位或是支付被安置人的保險費用。接受統(tǒng)一安置的才能領取安置補助金，實際上農(nóng)民獲得的僅僅是地上附著物補償費及青苗補償費。

二、我國農(nóng)村土地征收補償存在的問題

（一）政府主導下“公共利益”界定范圍不明確

《憲法》規(guī)定，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償。”但何為“公共利益”，憲法并沒有明確規(guī)定。大量營利性商業(yè)項目，都以公共利益的名義強制征用土地，從而引發(fā)農(nóng)民的群體性上訪和干群沖突，嚴重影響農(nóng)村的社會穩(wěn)定和發(fā)展。我國的土地征收前提“公共利益”的判定機關與征收執(zhí)行機關都是“政府”。實質(zhì)上在我國土地買賣的一、二級市場上政府形成了“壟斷”。

（二）補償局限于直接經(jīng)濟損失，且行政救濟局限性大

2004年，國務院下發(fā)了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》對農(nóng)民最關注的征地補償作了新承諾；土地補償費和安置補助費的總和達到法定上限，尚不足以使被征地農(nóng)民保持原有生活水平的，當?shù)卣梢杂脟型恋赜袃斒褂檬杖胗枰匝a貼。但是在現(xiàn)實的執(zhí)行中仍然是僅保障最基本的生活，而且補償?shù)姆秶矁H僅是直接的經(jīng)濟損失，對于因征地產(chǎn)生附加損失的補償卻鮮有關注。

（三）土地流轉(zhuǎn)承包之后補償費分配不到位

土地在租用后，為了形成規(guī)模生產(chǎn)，轉(zhuǎn)化為現(xiàn)代農(nóng)場模式經(jīng)營，會有大量的資金投入。再者流轉(zhuǎn)后的土地在使用性質(zhì)上發(fā)生變化。經(jīng)過改良由低產(chǎn)變?yōu)楦弋a(chǎn)，由旱地變?yōu)樗?，這些改良的基礎是大量資金、技術、人力等方面的大量投入。然而在現(xiàn)行的土地征收補償對象是單一的，對于這種新產(chǎn)生的所有權、使用權分離的情況缺乏保護與關注。在征收補償上對這部分投入如何補償沒有規(guī)定，水田、旱地的改變后增值部分的收益如何分配，也是缺乏制度的約束。如果立法與政策無視這種新型關系，必將極大的損害的農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，嚴重阻礙農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程。

三、完善土地征收補償分配政策、健全土地征收法律法規(guī)

（一）土地征收嚴格區(qū)分“公共利益征收”與“商業(yè)征收”

土地作為稀缺資源，現(xiàn)行僅僅允許“公共利益受益”的制度不能滿足經(jīng)濟發(fā)展的需要。將商業(yè)征收納入到合法的增收途徑中更有利于對土地的利用與保護。在立法的思路上可以將“公共利益征收”與“商業(yè)征收”嚴格區(qū)分開來，讓政府在土地征收的問題上回歸到宏觀調(diào)控與監(jiān)督保障的軌道上去。為失地農(nóng)民謀取更多的社會保障，以政府力量保障失地農(nóng)民的基本生活水平。

（二）明確征收補償原則，法律保駕護航

明確土地征收補償基本原則，用土地征收補償基本原則作為補救具體法律法規(guī)不足。在法律法規(guī)缺失具體規(guī)定的情況下，法官可以依據(jù)基本原則的精神做出判決，確定當事人權利義務及各方責任劃分。

（三）土地承包經(jīng)營權流轉(zhuǎn)后，明確征地補償?shù)臍w屬與分配

最高法院關于《農(nóng)村土地承包法》司法解釋第22條涉及到青苗和附著物的補償分配，但對于土地補償費以及安置補助費卻沒有明確規(guī)定。對于這一問題應該依照土地流轉(zhuǎn)的性質(zhì)做出不同的區(qū)分，保障農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，保護農(nóng)民切身利益。

總而言之，在很長一段時間內(nèi)，農(nóng)民土地權利的狀態(tài)是不穩(wěn)定和不確定的?；谠谡鞯匮a償中的問題，筆者認為應該改革征地補償分配政策，規(guī)范土地征用法律法規(guī)。以實現(xiàn)以下兩個目的：首先，明確征地補償各項基本原則。在分配土地補償款上的規(guī)定，應符合我國基本國情，切實反映被征地農(nóng)民的生存和社會保障的價值。其次明確征地補償方案的內(nèi)容，通過一套合理的土地征用程序，合理的救濟途徑，以及各種法律責任的規(guī)定，并監(jiān)督政府的行為，為了征地補償制度在保障農(nóng)民利益方面的實體內(nèi)容和程序內(nèi)容相一致。