引論：我們?yōu)槟砹?3篇公共政策分析論文范文，供您借鑒以豐富您的創(chuàng)作。它們是您寫作時的寶貴資源，期望它們能夠激發(fā)您的創(chuàng)作靈感，讓您的文章更具深度。

篇1

內(nèi)容提要：“公共’原則有著特殊的公共政策分析中的內(nèi)涵。從可持續(xù)發(fā)展的角度來透視公共政策分析的理念、過程、公平目標及其模型等方面還存在若干違背“公共”原則的現(xiàn)實缺陷。必須使“公共”原則在公共政策分析的理念上得到反映，主體上得到遵循，公平目標的“立體”性上得到體現(xiàn)，內(nèi)容上得到落實，才能確保相應的公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。美國公共政策學者斯圖亞持?尼古認為，公共政策分析就是根據(jù)政策與目標之間的關系，在各種備選的公共政策中確定何種政策將最有效地實現(xiàn)一套既定目標的過程。這一分析過程，是政府“政策主張的先決條件”，亦即政府決策、主張及其實施的前提，從而決定了公共政策的性質(zhì)?？沙掷m(xù)發(fā)展，是指既滿足當代人需要，又不危害后代人滿足其自身需要能力的發(fā)展；是指既實現(xiàn)人類經(jīng)濟發(fā)展的目標，又保護人類賴以生存的自然資源，并促進人與環(huán)境和諧地發(fā)展。筆者認為，盡管不是每個具體而微的政策問題都與可持續(xù)發(fā)展問題有關，但至少從宏觀而言，在公共政策分析過程中，必須遵循“公共”原則，才能使公共政策有利于經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。一、“公共”原則的內(nèi)涵我國臺灣學者張世賢、陳恒均認為，公共政策是政府用來“處理或解決公共問題或公共目標”的。日本學者藥師寺泰藏也認為，公共政策就是為“公共”而制定的政策?？梢?，“公共”指向的目的性是公共政策的本質(zhì)屬性。公共政策分析只有遵循“公共”原則，才能真正體現(xiàn)這一本質(zhì)屬性。這里所謂“公共”原則，一是指政策問題取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以公共利益的實現(xiàn)為原則。公共利益是一個結(jié)構(gòu)復雜的系統(tǒng)。各利益主體間的此得彼失，影響著公共利益的實現(xiàn)，甚至影響著正常的社會秩序。因此，政府作為“一個國家或社會的機構(gòu)”，在借助政策手段行使公共權(quán)力、承擔公共責任、解決公共問題的過程中，必須謀取公共利益，而不能在私人領域侵犯私權(quán)，或為少數(shù)人甚至政府自己謀取私利?！肮病痹瓌t要求，要以公共利益的實現(xiàn)問題為綱領性的政策問題進行公共政策分析，使政府決策能夠更有效地約束、引導各社會主體，包括政府自己在公共領域內(nèi)以其秩序化的活動增進公共利益，并“中立”地使之為現(xiàn)實和未來的各社會主體所平等分享。二是指政策目標取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以代際目標的實現(xiàn)為原則。從一個歷史過程來看，“公共”原則要求，通過公共政策分析，使政府決策得以把政府的行為目標，規(guī)范、約束在既立足當代人的利益要求，又確保未來人可發(fā)展的基本條件的取向上。唯有如此，才能體現(xiàn)政府行為在代際之間的公共性、公平性，而不是偏執(zhí)于當代的自私性、狹隘性?！鞍l(fā)展才是硬道理”。從某種意義上講，只有當代和未來連續(xù)、不間斷的發(fā)展，即持續(xù)發(fā)展，才能真正確保全社會公共利益的實現(xiàn)。這種代內(nèi)和代際的持續(xù)發(fā)展，是當代人和未來人公共利益的根本體現(xiàn)。因此，從另一角度也同樣可以說，以代際目標為取向的公共政策分析，同樣是在公共利益實現(xiàn)意義上的“公共”原則的體現(xiàn)。三是指政策問題范圍取向的公共性，即在公共政策分析過程中堅持以整個發(fā)展系統(tǒng)全面、協(xié)調(diào)的發(fā)展為原則。根據(jù)前面的結(jié)論，持續(xù)發(fā)展問題也應該是當代政府綱領性的政策問題。持續(xù)發(fā)展是整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素的全面、協(xié)調(diào)發(fā)展。目前，全球范圍內(nèi)形成的威脅著持續(xù)發(fā)展的資源短缺、環(huán)境污染、人口劇增、生態(tài)破壞等嚴峻問題，正是由于當代政府違背“公共”原則，默許甚至鼓勵人們對公共資源“各取所需”式的無節(jié)制開采與利用，才造成了發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部各因素之間，尤其是人與資源、生態(tài)、環(huán)境之間關系的失調(diào)，使符合持續(xù)發(fā)展需要的公共資源的供給呈現(xiàn)出間隙性，甚至短缺或中斷。因此，從政策問題認定的范圍來看，“公共”原則就是要求政府就所有制約持續(xù)發(fā)展的問題，包括從自然界到人類社會、從當代人到未來人的各種有關發(fā)展問題的有序而系統(tǒng)的解決，既尊重人類的利益，又尊重自然界的利益；既尊重當代人的利益，又著重作為利益主體目前尚還缺位的未來人的利益。還需提及，如上所述，公共政策分析中的“公并’原則，實際上已內(nèi)在地與持續(xù)發(fā)展問題聯(lián)系在一起了。可持續(xù)發(fā)展既是一種持續(xù)發(fā)展的狀態(tài)，又是當代人類在發(fā)展問題上的一種價值取向?？沙掷m(xù)發(fā)展問題與公共政策分析中的“公共”原則之間，是內(nèi)在相連的。可持續(xù)發(fā)展理應成為人們透視公共政策分析的“公共”原則的基本角度。二、當代公共政策分析對“公共”原則的偏離從可持續(xù)發(fā)展這一基本角度看，當代公共政策分析在若干環(huán)節(jié)上的局限，使公共政策難以真正體現(xiàn)公共利益要求，實現(xiàn)代際發(fā)展目標，協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素之間的關系，偏離甚至違背了“公共”原則。（一）公共政策分析理念對“公共”原則的偏離20世紀70年代以來，以美國哲學家約翰?羅爾斯為代表的新自由主義者提出的個人利益先于公共利益的思想，一直深深地影響著現(xiàn)代政府的決策理念，以致于發(fā)展為約瑟夫?雷茨自由主義的國家中立原則，認為縱使公民的所作所為為社會上絕大多數(shù)人所不贊成或違背了絕大多數(shù)人的愿望，只要不侵犯他人權(quán)利，國家也不得干預。美國諾貝爾經(jīng)濟獎獲得者肯尼思?阿羅甚至專門論證了“不可能定理”，認為社會一般不可能形成某種一致的選擇，或?qū)κ挛镞M行一致的優(yōu)劣排序；即使這里的所謂“一致”僅理解為“多數(shù)決定”，也是不太可能的。按照這樣的邏輯，根本就不存在什么公共利益，至少，不存在一種能夠明確定義，在現(xiàn)實中能夠?qū)嶋H起作用的公共利益。這種否定公共利益的存在，片面強調(diào)國家中立，而不得干預所謂不損害他人利益的個人利益的決策理念，無法使公共政策分析體現(xiàn)“公共”原則，必然損害公共利益，當然也影響著體現(xiàn)了公共利益的經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（二）公共政策分析過程對“公共”原則的偏離不少學者認為，“公共物品生產(chǎn)的資源配置問題不能通過經(jīng)濟市場來解決，而要通過政治市場來解決”。因此，當代政府的政策分析過程，多是憑借政治市場進行博奕的過程。一方面，公共選擇理論認為，盡管政治市場在起點上具有一人一票的平等性，但在終點上受“少數(shù)服從多數(shù)”的主導，表現(xiàn)出了“多數(shù)”強制“少數(shù)”的不平等。并且，“國家在過去被看作是大公無私的，現(xiàn)在則被當成參與政治活動者進行交易的市場”。因此，作為有“經(jīng)

濟人”特征的選民與政治家，其政治市場上的價值取向，不能不受組織良好或力量強大的利益集團的影響，使政府常常不得不制定有違“公共”原則的政策，把公共資源的利用導向?qū)怖娴钠茐模蛘叻催^來，借公共利益之名，據(jù)公共資源為非“公共”之用。另一方面，受認知能力的局限，當代政府還不具備足夠的能力，按政治市場的要求去準確地收集信息，并形成與整個社會的公共要求相一致的偏好。這就使政府與其各個部門之間難以獲得有效的溝通，形成對公共利益的共識所需要的充分信息。其結(jié)果是，政府及其部門之間政出多門，難以協(xié)調(diào)發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)部諸因素間的矛盾，誤導出包括政府在內(nèi)的各社會主體對公共資源的無序利用，最終使發(fā)展失去其可利用的資源而被迫中斷，無法實現(xiàn)經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（三）公共政策分析的公平目標對“公共”原則的偏離公共政策分析的公平目標，是指“政策執(zhí)行之后，政策的標的團體，所分配到的社會資源，所享受到的效益，所負擔的成本等公平分配的程度”。公平應該是代內(nèi)公平與代際公平的統(tǒng)一，是政府維護經(jīng)濟、社會發(fā)展秩序，滿足社會公共利益要求，提高自己的合法性及其政策權(quán)威的重要目標。它既是一種客觀狀態(tài)，又是一種主觀判斷。從倫理上講，公平是指未來各代人與當代人分享資源與環(huán)境利益的平等權(quán)利。然而，當代人的認知局限及其難免的功利主義傾向，使他們難以克服代內(nèi)公平的目標偏好，很難理性、自覺地從未來人的角度，要求公共政策分析能著眼于在代內(nèi)和代際之間公平地分配公共資源，并使之成為其政策訴求的主要取向，謀求從當代指向未來的持續(xù)發(fā)展。不僅如此，當代政府還面對著解決有關代內(nèi)公平的公共問題的現(xiàn)實壓力。斯圖亞持?尼古認為，“從政治上講，增加效益也許要比降低成本容易些”，效益的增長意味著政府及其政策“運作得更有效或會得到更高的評價”，“而降低成本或削減項目預算”，“也許會激起人們的反對”，因為這意味著在一定效率的條件下，人們可能獲得的效益將下降。因此，當代政府為了實現(xiàn)公平，在“使窮人的境況好起來，而不使富人的境況壞下去”的前提下，其“公共政策只有當它們提高最小人群組的福利時，才應該被采納執(zhí)行”。可見，人們要求公共政策實現(xiàn)的代內(nèi)公平目標，不是靠清教徒式的節(jié)儉，而是靠成本投入、靠自然資源利用量的不斷增加，來最大限度地提高社會平均效益，并擴大其在窮人當中的得益面與得益程度的。顯然，嚴峻的問題是：公共政策分析的這種公平目標，存在著嚴重的結(jié)構(gòu)缺陷。它忽視了代際公平而偏于代內(nèi)公平；并且，在代內(nèi)公平的現(xiàn)實壓力下，難以對超越資源與環(huán)境的承載能力、盲目追求當代人的利益要求進行有效限制，將斷送未來人發(fā)展的條件，使經(jīng)濟、社會的發(fā)展呈現(xiàn)出間隙性。從人類歷史的動態(tài)過程來看，與其說當代公共政策分析由于公平目標的結(jié)構(gòu)缺陷，不如說由于嚴重違背了“公共”原則，才使政府的職能范圍超出了其廣義的公共領域，使人類（包括本來人）的公共利益更多地滿足了當代人（或政府）的眼前私利，制約了經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。（四）公共政策分析模型對“公共”原則的偏離國內(nèi)外學者都把公共政策分析的理論模型概括為多種決策模型。其中一些決策模型的固有局限，決定了相應公共政策偏離“公共”原則的傾向。國內(nèi)也有相關著作對這些決策模型的局限性提出了批評。最典型的，一是團體決策模型的局限。該模型認為，作為政治過程產(chǎn)物的公共政策是利益團體間斗爭的產(chǎn)物，并反映占支配地位的利益團體的利益。隨著各利益團體力量和影響的消長，公共政策將變得有利于其影響增加的那些利益團體的利益。這就清楚地表明：該決策模型下產(chǎn)生的公共政策，反映的是占支配地位的利益團體的利益，而不是社會整體的公共利益。盡管在實際決策過程中，無論哪一個利益團體，在法理上，還是能力上，都無法取代政府的主導地位，公共政策不一定就反映影響力最大的利益團體的政策要求，但是，這種模型無視公共利益要求的傾向，無疑將是對政府及其政策背離“公共”原則的某種認可。二是精英決策模型的局限。該模型認為，公共政策是由掌握統(tǒng)治權(quán)的精英人物決定，并由行政官員和行政機關付諸實施的，公共政策反映的是精英階層的偏好、利益和價值選擇。很明顯，雖然該模型一定程度上反映了代議制民主下各國決策實際可能的情形，然而，與團體決策模型相比，該模型更多地強調(diào)了居社會少數(shù)的精英階層的利益，更是直接地背離了公共政策的“公共”原則，漠視了公眾的公共利益。總之，這些局限，將不同程度地帶來了公共政策分析對“公共”原則的偏離，弱化了政府的政策手段對人與公共資源間關系的協(xié)調(diào)能力，難以實現(xiàn)對公共資源掠奪性利用的控制，破壞了可持續(xù)發(fā)展賴以實現(xiàn)的條件。三、公共政策分析應如何體現(xiàn)“公共”原則公共政策從本質(zhì)上是導向未來的。從可持續(xù)發(fā)展的角度看，在公共政策分析中體現(xiàn)“公共”原則，就是使公共政策能既立足當代，又面向未來；既面向人類自己，又兼顧資源、生態(tài)、環(huán)境，維護人（包括當代人和未來人）與自然共有的公共利益。只有這樣，人類才能真正在自然限度內(nèi)合理地開發(fā)、利用和保護自然，并使其利益得到持續(xù)實現(xiàn)與尊重，進而使經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展具有可靠保障。（一）公共政策分析的理念必須反映“公共”原則人類的活動在自然界面前不是絕對自由的。為了保護更多的公共利益，政府在公共決策中，必須徹底拋棄視人類為自然界的中心的陳！日理念，形成以保護自然并協(xié)調(diào)其與人類的關系為主要內(nèi)容的新理念，進而“建立一個以自然持續(xù)發(fā)展為基礎、經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展為任務、社會持續(xù)發(fā)展為目的”的人與自然和諧一致的新的發(fā)展觀。按可持續(xù)發(fā)展的要求，公共政策分析的理念反映“公共”原則，一方面，就是以新的倫理道德和價值標準，把人類利用自然的自由，限制在自然界本身作為人類生態(tài)體系總體利益中利益主體的一方，使其權(quán)利不被侵犯的范圍內(nèi)，不再把自然界看作是被人類隨意盤剝和利用的對象，而看作是人類生命和價值的源泉；另一方面，就是要求當代政府必須將其關注的公共領域進一步拓展到自然界，使自然界中的每一個變化，無論是否人類活動所致，無論是否對人類有直接利害，都成為公共問題而進人政府的視野，進而進人政策議程。只有這樣，才能在更廣的范圍內(nèi)，從根本上協(xié)調(diào)整個經(jīng)濟、社會

的發(fā)展系統(tǒng)，確?？沙掷m(xù)發(fā)展的實現(xiàn)。（二）公共政策分析的主體必須遵循“公共”原則政府是公共政策分析最重要的主體。在公共政策分析過程中，能否滿足經(jīng)濟、社會發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各因素、各環(huán)節(jié)的利益要求，包括資源、生態(tài)、環(huán)境作為利益主體的利益要求，即能否遵循“公共”原則，既影響著政府自身的合法性，又造成人們對資源的種種不合理占用，進而使政府面臨著能否遵循“公共”原則，按可持續(xù)發(fā)展的要求協(xié)調(diào)人與自然之間關系的重大壓力，也就如著名政策科學家葉?？?德羅爾所說的政策制定中的“逆境”。德羅爾認為，在決策主體處于“重大的兩難境地”時，應盡量“將這些政策堅持若干年”，“因為對大多數(shù)逆境來說，沒有持續(xù)和連貫的多年努力是不可能取得成效的”。這就提示人們，著眼于人與自然各自利益及其共同、長遠（包括本來人）的公共利益。公共政策分析主體理應在各種干擾面前“不為所動”，在人與自然組成的公共領域內(nèi)，堅持“公共”原則，不徇政府私利，力戒價值偏好，協(xié)調(diào)整個發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各利益主體的利益。否則，可持續(xù)發(fā)展將難以實現(xiàn)。需要進一步指出，由于長期以來工業(yè)的盲目增長，已經(jīng)導致了全球范圍內(nèi)可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)的失調(diào)。如若美國學者詹姆斯?安德森所說“政府的任務是服務和增進公共利益”，并且這種公共利益是“普遍而又連續(xù)不斷的為人們共同分享的利益”的話，那么，當代各國政府作為決策主體，就應該遵循全球范圍內(nèi)的“公共”原則，加強國際合作，解決全球性的環(huán)境污染、生態(tài)惡化、人口膨脹等公共問題，在可持續(xù)發(fā)展的條件下使全人類“可持續(xù)”地享受其應得的公益?？梢哉J為，把利益的可持續(xù)性分享看作公共利益的屬性，是安德森有關公共決策問題的深刻見解，他實際上已經(jīng)把公共利益與可持續(xù)發(fā)展問題內(nèi)在地聯(lián)系起來了。從這個意義上講，為了全球的公共利益，即可持續(xù)發(fā)展，就會如德羅爾所說的，將“減少了各個國家政策制定的自主程度”。各國政府作為公共政策分析的主體，甚至不能因本國的價值偏好而違背全球范圍內(nèi)的“公共”原則，損害可持續(xù)發(fā)展的全球條件。（三）公共政策分析的公平目標必須體現(xiàn)“立體”要求多數(shù)學者公認，就社會意義而言，公平是經(jīng)濟、社會發(fā)展的重要動力，是現(xiàn)代社會規(guī)范的靈魂，因此是公共政策分析的重要目標。要促進可持續(xù)發(fā)展，公共政策分析就要在其目標取向上，以橫向的代內(nèi)公平促進經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展，從而為未來發(fā)展準備條件；以縱向的代際公平保障經(jīng)濟、社會未來不間斷的發(fā)展。也就是說，以“立體公平”來反映代內(nèi)、特別是代際間的“公共”原則，才能真正實現(xiàn)經(jīng)濟、社會可持續(xù)發(fā)展。以代內(nèi)公平為目標的公共政策分析有利于促進當前的發(fā)展。人們達成的共識是，代內(nèi)的公平，有助于增強政府的合法權(quán)威，提高政府的公信力，使公共政策作為“看得見的手”而更具有效性。一方面，代內(nèi)公平的提高，可以抑制經(jīng)濟、社會活動對資源、生態(tài)、環(huán)境的不公平利用以至破壞，并使之納入到秩序化的軌道，促進全社會對自然資源的節(jié)制性使用，進而，減少對末來發(fā)展可能有的資源短缺或生態(tài)、環(huán)境制約。另一方面，代內(nèi)公平可以保護窮人在當前公平利用資源方面不可侵犯的權(quán)力，以避免各社會主體對資源占有的不平等，解決貧困問題。常常是，在貧困狀態(tài)下、人們處于基本生存需要難以滿足而無奈的境地，“只好顧及眼前利益，采用高貼現(xiàn)率的方法，去利用資源”，從而“加劇資源的退化以至枯竭”。因此，立足于避免或減少代內(nèi)貧困，代內(nèi)公平既是現(xiàn)實的發(fā)展，又是資源可持續(xù)供應，生態(tài)、環(huán)境可持續(xù)平衡和利用的必要條件。同時，代內(nèi)公平的導向下，有利于實現(xiàn)公共政策對經(jīng)濟、社會的當前發(fā)展所需的資源，特別是稀缺資源的有效配置。美國經(jīng)濟學家保羅．R．格雷戈里等認為：“只要經(jīng)濟是完全競爭的，資源配置將處于最優(yōu)狀態(tài)”。而“完全競爭”的邏輯要求，就是公平，起碼是代內(nèi)公平。在當代條件下，作為“有為”政府，就要能夠通過公共政策分析，獲得必要的政策手段，營造公平的市場競爭環(huán)境，把社會最短缺的資源配置到最需要的環(huán)節(jié)中去，維持資源、生態(tài)、環(huán)境以及社會生產(chǎn)結(jié)構(gòu)與需求結(jié)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)與平衡，在有效、低水平地消耗和利用自然的基礎上，滿足社會的當前需求。這樣，既可以節(jié)約資源，又有助于提高資源滿足未來的持續(xù)供給能力，進而又將有助于未來人的發(fā)展。以代際公平為目標的公共政策分析有利于保障未來不間斷的發(fā)展。固然，代內(nèi)公平也有利于未來的發(fā)展，但其著眼點仍然是當前的發(fā)展，只具有未來發(fā)展的起點意義。代際公平“是從時間特性和人類認識能動性出發(fā)提出的現(xiàn)世人類應有的責任感和對未來人類利益的義務感”。令人擔憂的是，由于缺乏可行的體現(xiàn)代際公平目標的政策約束，常常是“從事長期行為的人，只承擔長期行為的成本，而未必能得到長期行為的收益”。其結(jié)果，必然使短期行為普遍化，不顧及甚至破壞未來的發(fā)展。因此，當代政府的重要責任，就是在“公共”原則下，通過公共政策分析，形成政策導向，使當代人負起歷史與道義的責任，避免其利用相對于未來人“近水樓臺”的優(yōu)勢，壟斷性地主宰自然，并掠奪性地開發(fā)和利用。從倫理意義上講，當代政府的公共政策，不僅要從當代人，而且要從未來人的角度，看待有關發(fā)展的公共問題。在未來人作為利益主體缺位的情況下，由當代人短視需要的滿足，透支資源、生態(tài)、環(huán)境的成本，傷害甚至喪失未來人賴以發(fā)展的客觀條件，是不道德的。19世紀末美國的自然保護運動，已明確提出要將資源留給子孫后代。必須通過“公共”原則下強制性的政策規(guī)范，立足于人與自然間的互惠互利，在代際之間實現(xiàn)人類對于資源、生態(tài)、環(huán)境的共同利用。只有這樣，才能確保經(jīng)濟、社會的未來發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的條件。應該注意，這里強調(diào)以“公共”原則，而不僅僅是以公平目標進行公共政策分析，其優(yōu)越性在于，前者立足于各利益主體，包括富人和窮人、人類和自然共同利益的實現(xiàn)，來解決貧困與發(fā)展，以及持續(xù)發(fā)展問題，而又一般不至產(chǎn)生富人與窮人、人類與自然的對立，有助于使可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展系統(tǒng)內(nèi)各種因素內(nèi)在的協(xié)調(diào)，更好地促進經(jīng)濟、社會的可持續(xù)發(fā)展。

篇2

2.社會主義市場經(jīng)濟促進公民參與的發(fā)展

首先，社會主義市場經(jīng)濟將喚起公眾的參與意識。社會主義市場經(jīng)濟體制，其深刻性、廣泛性、艱巨性都表明，它需要全體社會成員的積極投入，廣泛參與。只有充分發(fā)揚民主，使公眾有更多的參與機會、參與條件、參與渠道，社會公眾才會真正樹立起高度的主人翁責任感，鼓動起人們的政治熱情。其次，社會主義市場經(jīng)濟將激發(fā)公眾的政治參與愿望。市場經(jīng)濟體制的構(gòu)筑過程也就是利益關系不斷調(diào)整的過程，公民在爭取自己的利益的過程中，必然要求過問和參與與自己利益關系密切的公共政策過程，甚至就某些利益關系重大的問題向政府討價還價，施加壓力。再次，社會主義市場經(jīng)濟將為公民參與提供條件，如產(chǎn)權(quán)保證、物質(zhì)和必要的設備保障等。

3.政治現(xiàn)代化促進公民參與公共政策

我國社會主義由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型轉(zhuǎn)變，政治過程必須向民主化和法制化方向發(fā)展。從民主化角度來看，人民越來越強烈地意識到，作為國家和社會的主人，在公共政策過程中就應當強化自己的主體地位。公民再也不僅僅滿足于作為公共政策的客體（對象）而存在，被動地認可和接受政府的公共政策方案，而是強烈地要求向公共政策系統(tǒng)表達自己的意愿，具體過問公共政策制定、執(zhí)行和反饋的全過程，使公共政策能夠更充分地代表自己的利益。

二、公民參與公共政策的功能

公民參與公共政策已得到越來越多人的支持。認為公民參與，具有極其重要的功能，是貫徹民主信念的進一步落實，可以發(fā)揮集體智慧去解決社會問題，它可以發(fā)動社區(qū)資源或公民來推動發(fā)展計劃，也可以使更多公民通過參與的過程認識政府政策的制定和執(zhí)行。

1.集體參與，可減少政策上的流弊與個人的私欲，進而確保一個更可行及公平的決策?；诿總€人知識有限，思維的方法不同，群體智慧對于決策來說相信是比較優(yōu)越和可靠的，因為這是經(jīng)過眾人參與，互補長短的情況下得出來的。其次，通過意見的交流和不同觀點的沖擊，不但可以使個人的眼界得以開闊，而且個人的私欲亦得到調(diào)適，使政策依據(jù)群體的意愿而做出。

2.大眾的關注和參與，對于一個政策的成敗起著決定性的影響。首先，公民參與，有助于政策決策主體充分考慮和重視廣大人民群眾的疾苦、利益和愿望，并把政策目標的確立和政策措施、手段的選擇建立在符合這種利益和愿望的基礎之上，以減少政策決策的盲目性，提高政策的合法性。其次，公民參與，可以減低執(zhí)行時遇到的困難，有利于政策的有效執(zhí)行。

3.公民參與，促進了政策相對人主體地位的確立。這有助于提醒政策執(zhí)行主體尊重政策相對人的人格，并注意激發(fā)政策相對人對公共政策的認同感和接受主動性，減少政策執(zhí)行中的阻力和實際存在的強迫性和人格侮辱等違背政策和法律的行為。還有助于改變政策研究和咨詢過程中普遍存在的自上而下的單一視角，而代之以自上而下和自下而上相結(jié)合的雙重視角，擴大政策研究和咨詢的領域，并使研究成果能直接為廣大人民群眾服務。

三、實踐公民參與的爭議與反思

“公民參與”是很理想的理念和正面的行為，但在實踐方面，要鼓勵一個人去參與社會事務，要求他或她不單是只顧個人的利益，而是采取利他人的傾向，關注公共事務，從而介入?yún)⑴c和協(xié)助、表示意見、推廣活動和參與決策，這是不容易的。所以一些學者就政策中的公民參與問題也提出了質(zhì)疑。

第一，很難確定公民大眾的真正意愿，持這種觀點的認為一般公民沒有空余時間去關注或去認識政策問題；那些有時間和有興趣的，未必有足夠的專業(yè)知識去理解；很多沒有參與組織的公民都是較沉默、被動，對社會上的政策很少有自己的獨立見解；很難確立公民意愿。第二，批評公民意見多屬短視，一般公民的意見常被指為只求眼前利益，急功近利，不能容忍；而且所要求的多屬狹隘的利益，而忽略社會全局性的發(fā)展。第三，公民參與效率低、耗時和昂貴，而且使政府部門內(nèi)的專業(yè)及行政人才難以發(fā)揮其知識及經(jīng)驗，不能采取果斷措施，令工作效率降低，未能應付瞬間萬變的現(xiàn)代化社會形勢。最后，公民參與會導致社會不滿及不安?，F(xiàn)代社會的物質(zhì)生活不斷改善，一般市民的期望亦相對地不斷膨脹，常常提出過高要求和不切實際的論調(diào)，而當這些要求未能適當?shù)乇粷M足時，這些公民的內(nèi)心很是不滿，對政府及社會產(chǎn)生不信任和不安。

與此不同的是，對公民參與持贊同觀點的學者卻提出不同的觀點：第一，指出多數(shù)公民較被動，對一般政策很少有自己的意見，是符合實況的。但要求那些有見識、有意見、有親身體驗、有切身利益的基層公民，積極參與，發(fā)表意見，對公共政策的制定總是有裨益的。至于專業(yè)知識和才能方面，公民未必完全掌握，但有更多的機會參與，他們的認識便會加深，而且他們作為受益者的切身感受和不受部門領導的位置影響，對專業(yè)和官員能起到互為補充的作用。第二，公民意見是否屬短視，在未有機會參與和發(fā)表時，在未有比較和分析時，實難先驗地下判斷。第三，公民參與是否耗時和昂貴，很難有定論。很多政策都是涉及廣大公民的生活和利益的，且有長遠影響，只有深入和詳盡的反復研討才可減少日后出錯時所帶來的失誤和浪費。第四，隨著社會的發(fā)展，尤其是近年公民受教育水平上升，通過傳媒而接觸世事日多，對生活質(zhì)量及政治權(quán)利的要求不斷提高。

四、公民參與的現(xiàn)實問題及對策思考

雖然在公共政策中的公民參與問題存在公民參與公共政策的總體水平較低，存在著公民參與的主動性和自覺性較低、公民參與的理性化程度較低、公民參與的能力不足、公民參與的制度化較低、政府官員的錯誤觀念等諸多現(xiàn)實問題。但近年來公民參與已得到愈來愈多的人的接受與支持，形成了前所未有的全新格局，是公共政策發(fā)展的必然趨勢。所以，總結(jié)經(jīng)驗、揚長避短對政策中公民參與及政策科學的發(fā)展意義重大。

1.加強公民參與的制度化建設。就是在充分尊重憲法和法律賦予公民的政治權(quán)利和自由的前提下，對公民參與的內(nèi)容、方式、途徑作出明確的規(guī)定，使其可以按一定的程序?qū)嶋H操作，并用法律的形式固定下來，做到有法可依，依法參與，使公民參與經(jīng)常化、制度化。

2.建立、健全公民參與的方法和渠道。一方面，為了進一步推廣公民參與，政策制定者可以多采用一些公民參與的方法，如深入交流法、在政策組織中加入公民代表、公民訓練、基層意見搜集法、價值取向法等；另一方面，更為重要的是，公民自己應懂得運用不同渠道去影響公共政策的制定，如個別接觸、輿論擴散、集體推動、游說工作等政策參與渠道，這是較為積極和主動的做法。

3.營造有利于我國公民參與的政治文化，為公民參與創(chuàng)造良好的政治心理背景。一般來說，有利于公民參與發(fā)展的文化氛圍有：一是普遍的平等觀念；二是廣泛的自主意識；三是強烈的責任感；四是法制原則。為此，必須克服傳統(tǒng)政治文化造成的參與中的冷漠和急噪情緒，積極培育公民參與所需要的適度、理性的心理背景。

4.樹立政府官員的正確理念。政府部門是公共政策的主要制定者和執(zhí)行者，政府官員對待公民參與的理念直接影響到公民參與的作用發(fā)揮。這就要求政府官員必須樹立正確的理念，充分尊重公民的人格和合法權(quán)利，承認公眾在公共政策整個運行中的主體地位，積極推進公民參與公共政策。

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篇3

內(nèi)容摘要本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。認為：制度制約政策，制度對政策是真包含關系；同時，政策的特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。另外，本文還認為：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭撁嬗绊?，而這種影響對制度的沖擊力相當大。引言1902年，在泰國政府供職的一位叫J.霍曼?范德海德的荷蘭著名灌溉工程師提出一項政策建議：在泰國湄南河畔的猜那興建一座大型水壩，并隨之提出方案。湄南河谷中央平原當時是泰國出口支柱大米的主要產(chǎn)地。為了進一步提高土地生產(chǎn)率，有必要適應這塊土地地勢坦蕩但需加強灌溉的特點，修建一座大壩和廣泛的運河網(wǎng)。范德海德的政策建議及設計方案正是適應這一需求而提出。但從1902年底到本世紀末1909年間，雖然他屢次向政府官員闡述建議并輔以一項周密的計劃論證建議，該計劃內(nèi)含政府財政成本和效益（增加了土地稅、水費）的估計數(shù)，并用社會成本及效益分析框架作分析，認為：該工程能給泰國帶來大量的凈社會利益。但是，直到二戰(zhàn)后，這項政策建議才真正成為泰國的灌溉政策之一。為什么給社會帶來凈利益的公共政策不能被采用？為什么最終在二戰(zhàn)后這項政策建議最終上升為政策？事實上，可以提出這種疑問的公共政策建議相當多，范德海德的政策建議只不過是眾多命運乖蹇政策中的一個例子。在這里，政策不僅僅是政策本身的問題，而是涉及到更大范圍的制度的問題。本文將以范德海德的政策建議為例，分三大部分來探討公共政策與制度因素問題。第一部分將探討制度對公共政策的制約關系；第二部分是公共政策對制度的影響；第三部分則探討政策主體對制度的作用。一、制度制約公共政策在人類社會歷史發(fā)展過程中，從原始社會的氏族公社制度，到今天的市場經(jīng)濟制度，制度都是人類社會生活中不可或卻的。而政策與制度一樣，也是與人類社會發(fā)展伴始終的。制度、政策都是起源于人類自身利益的需要，但具體的產(chǎn)生方式、作用并不同。首先，個人作為社會性動物，對自己在現(xiàn)實生活中的追求目標是理性的，他追求利益最大化。從這個意義上說，個人是理性人。但理性人不等于正確的人，再加上諸如信息不對稱、成本損耗等等客觀因素，個人利益最大化往往不能實現(xiàn)。適當?shù)闹贫劝才趴梢詮浹a個人理性的不足，彌補一些客觀因素的負面作用，使個人利益最大化得到盡可能的實現(xiàn)。但制度出現(xiàn)，并不意味著馬上就可以起到應有的作用，還需在其框架內(nèi)細化、歸類，制定各種政策來輔助實施。這樣，政策就產(chǎn)生并發(fā)揮作用了。其次，個人雖是理性人，但理性并不能彌補他自然性上的缺撼：個人的生命過程及生活過程中不確定性因素太多，他無法預計生老病死，也無法預計天災人禍。單個人在自然面前是脆弱的，需要合作來減低這種不確定性。而合作使人成為社會人。適當?shù)闹贫劝才趴梢允股鐣说暮献鞲吅侠恚欣趥€人在幼年與老年獲得生存保障，更有利于人避免一些天災人禍，并使自己有能力應付一些不可抗力帶來的災難性后果，從而使整個人類社會得以向前發(fā)展。但至于怎樣合作，怎樣使幼年與老年獲得生存保障，怎樣應付災難，則是政策所面臨的問題了。那么，到底什么是制度呢？制度如何制約、真包含政策呢？制度，通俗而言，就是社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)則。更確切的說法，本文采用美國的經(jīng)濟學家道格拉思?諾思的定義：制度提供框架，人類得以在里面相互影響。制度確立合作和競爭的關系，這些關系構(gòu)成一個社會，或者更準確地說，構(gòu)成一種經(jīng)濟秩序……制度是一整套規(guī)則、應遵循的要求和合乎倫理道德的行為規(guī)范，用以約束個人的行為。在諾思的定義中，制度是一個經(jīng)濟學名詞，但同時，制度又是規(guī)則、要求和行為規(guī)范。因此，制度不外乎是各種具體存在的行為規(guī)則、規(guī)范的合體。政策作為規(guī)劃、社會目標、議案、政府決策、計劃、項目等多面體的表征詞，自然而然不會脫離制度框架，而是從屬于制度框架。由于制度并非是單一形式的，具體的羅列會使制度顯得紛繁蕪雜。這種情況并非制度分析家們所愿，因此，制度分類是很有必要的。而政策與制度的真包含關系也主要體現(xiàn)于此。諾思的分類方法，是把制度區(qū)分為憲法秩序、操作規(guī)則和規(guī)范準則三大類。同時，他又指出：這三類并非斷然分開，分界線并不明確。第一類是規(guī)范準則。這是比較特殊的一類制度，它們涉及到“文化背景”（拉坦語）與“意識形態(tài)”（諾思語）。它們是憲法秩序、操作規(guī)則的背景材料和淵源。這一類制度包括社會所處的階段、文化傳統(tǒng)、國家意識形態(tài)以及心理因素等等。它們常常是非明文規(guī)定或非條例化規(guī)定的，但卻使社會上的人們在潛在的國家強制力下潛移默化。通過這種潛移默化，憲法秩序和制度安排的合法性得到確定。這類制度的特點是“根深蒂固”，變化緩慢，變動不易。第二類制度是憲法秩序。諾思認為：憲法可以定義為對管理的條款與條件（集體選擇）的規(guī)定，這里的管理包括規(guī)則的制定、規(guī)則的應用和規(guī)則的堅持與評判。這一類制度規(guī)定確立集體選擇的條件和基本規(guī)則，這些基本規(guī)則包括“確立生產(chǎn)、交換和分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則?！保―avis與North）。人們一般稱之為立憲規(guī)則。這些制度一經(jīng)設定，非經(jīng)特殊而謹慎的程序，如集體選擇的條件等等；非經(jīng)特殊的緊急情況，如戰(zhàn)爭、等等，它們不可以變動。當然，這種不可變動并非絕對，只是相對一個長遠期而言的。就長遠而言，沒有一種制度是不可變動的。第三類制度是操作規(guī)則。這類制度是在憲法秩序的框架中創(chuàng)立的，是憲法秩序的具體安排。它包括法律、法規(guī)、社團、合同以及政策等等。制度制約公共政策也主要體現(xiàn)于此。政策作為依憲法秩序而制定的具體安排，它的產(chǎn)生、制定、執(zhí)行無一不受到憲法秩序的約束。弗農(nóng)。拉坦認為：1、憲法秩序可能有助于自由地調(diào)查與社會實驗，或者可能起到根本性的壓制作用。2、憲法秩序直接影響進入政治體系的成本和建立新制度的立法基礎的難易度。3、憲法秩序影響到公共權(quán)力運用的方式因而影響到由公共政策引入經(jīng)濟的扭曲的類型。如果這些扭曲很大，則市場便會顯示出引入的制度變化將發(fā)生方向性錯誤。4、一種穩(wěn)

定而有活力的憲法秩序會給政治經(jīng)濟引入一種文明秩序的意識――一種關于解決沖突的基本價值和程序上的一致性，這種意識會大大減低創(chuàng)新的成本或風險。正是由于拉坦的這四個憲法秩序的觀點，政策作為一種操作規(guī)則，必然受制于憲法秩序安排。由以上的分類我們可以看出：制度對政策是制約關系，是真包含關系。在“根深蒂固”的文化與意識形態(tài)下，憲法秩序這一類制度首先得得以安排。由于這些“確立生產(chǎn)、交換、分配的基礎的一整套政治、社會和法律的基本規(guī)則”的指導性、宏觀性及缺乏可操作性，政策就來執(zhí)行操作任務。各種政策把憲法秩序具體化，并在實際執(zhí)行中不斷完善，逐漸上升為法律、規(guī)章；體現(xiàn)到人與人的合作關系，則表現(xiàn)為帶有經(jīng)濟意味或政治意味的組織、合同、社團等等。而各種政策在制定、執(zhí)行時又不可逾越“基本規(guī)則”的限制，它們在制度框架中“生根發(fā)芽”，用具體規(guī)則充實整個制度。政策是制度的附生物，隨制度的產(chǎn)生而產(chǎn)生，也隨制度的消亡而消亡。同時，由于制度的指導性及難變動性，有些政策建議雖是可行的、有收益的，但由于制度間的相互牽制，建議不能上升為政策。我們回到前文的范德海德政策建議上去，查看一下當時的屬制度范疇的背景材料：19世紀末全球資本主義經(jīng)濟一體化已經(jīng)形成，泰國作為帝國主義的原料產(chǎn)地與商品傾銷市場，也是一體化中的一員。國際大米價格的上漲，使泰國水稻種植面積增加，從而引起地價實際上漲；泰國政府采用農(nóng)業(yè)研究和灌溉投資的對策來干預地價上漲；同期，泰國一直面臨帝國主義侵略的威脅，軍政機關投資和相關基礎設施（如鐵路）投資也需增加；另外，當時泰國王室及政府高層官員擁有的絕大部分土地在另一Rangsit區(qū)，一旦灌溉政策實施，農(nóng)民會大批從Rangsit區(qū)遷往湄南河谷中央平原，政府高層官員的既得利益就會失去。從這份背景材料中，我們可以很清楚地看出泰國當時的制度中的兩對矛盾：其一為國家安全制度與國家經(jīng)濟發(fā)展制度間的矛盾；其二為保護社會中上層人物與保護國家經(jīng)濟利益之間的矛盾。這兩對矛盾清楚地凸顯出當時泰國制度框架中的牽制關系。安全要高于部分經(jīng)濟利益，已受益者不會放棄既得利益，二者一結(jié)合，契合點就是給社會帶來凈利益的好政策在制度框架中的牽制作用下被無限期延長。二、政策影響制度政策從屬于制度，在制度框架中生成與運用。但政策的特性決定了它并非被動的適應制度，它也不僅僅只有利于制度框架的完善，它還會積極或消極地在制度框架內(nèi)發(fā)生量變，最終促使制度變遷、達到制度創(chuàng)新。用一句通俗的話說就是：政策能動的反作用于制度。至于政策的定義，我們可以這樣認為，“凡由一定的主體作出，同時對一定的客體產(chǎn)生了一定影響的要求、希望、規(guī)定、強制等等都可以被視為主體的某種政策”。政策源于人類自身的切身需要，但它產(chǎn)生于人類在解決比較現(xiàn)實的問題的時候，它是在制度形成后或逐漸形成期中的具體操作。較之制度，它更具有行為特征。而政策的確切定義比較難用精確的語言說明。就眾多公共政策學家的觀點來看，主要有四種極具代表性的說法：其一，以哈羅德?拉斯維爾為代表，認為政策是一項含有目標、價值與策略的大型計劃。這種觀點強調(diào)了政策行為的設計和目標功能。但缺乏具體做法來解決實際問題。其二，以戴維?伊斯頓為代表，認為政策可視為一種權(quán)威性的社會價值分配方案，對某一具體政策而言，這種價值分配將在與政策相關的目標群體范圍內(nèi)進行。這種觀點強調(diào)政策的價值分配功能。但忽視了政策的創(chuàng)造功能。其三，以托馬斯?戴伊為代表，認為政策是政府意志的體現(xiàn)，是政府選擇作為與不作為的行為。這種說法強調(diào)政策是一種政治行為，強調(diào)其實踐性。但忽略了作為不一定是政策，或許只是一種“做法”。其四，以詹姆斯?安德森為代表，認為政策是政府的有目的的活動過程，是一個過程概念，表現(xiàn)在政府為達到某種目標而采取的一系列可操作的活動。這種觀點強調(diào)政策的實證性和動態(tài)性。但忽視了政策執(zhí)行過程的重要性。事實上，政策不僅僅是計劃和目標，也不等同于價值分配，更不等同于政治行為，同樣也非只是操作性和動態(tài)過程。政策應當是它們的集合，以上四種觀點只不過是政策不同層次的形態(tài)表征而已。政策是制度框架中的“磚石”，它是“廣義的規(guī)劃”。這種廣義的規(guī)劃是靈活多變的，具有很強的適應性。同時，政策由于其“潛移默化”的特征，使它又成為相對恒定而持久的政府決策。這是政策的本質(zhì)屬性。與政策的起源密切相聯(lián)，政策是人與人合作中的一種“契約”，是有關集體成員的一種默契，是要求所有成員在給定的環(huán)境中能預測其他成員的行為準則。但這種政策又不等同于法律、法規(guī)。雖然法律、法規(guī)也近似于一種“契約”，也可以在給定環(huán)境下預測他人行為，但政策并沒有明確規(guī)定違反契約將會受到多大程度的懲罰。但同時也如第一部分提到的，許多政策會逐漸上升為法律、法規(guī)。懲罰程度會被明確規(guī)定。在大多數(shù)情況下，政策與法律間并沒有明確的區(qū)分，甚至可以說法規(guī)、法律是政策的法律形態(tài)。很明顯，從上面可以看出，政策具有目標特征、行為特征、靈活多變特征、實證特征以及法律特征，也正是由于這些特征，決定了政策是能動的反作用于制度框架的。（一）、政策具有很強的目標特征。它是為了解決人類自身需要而產(chǎn)生的。任何一項政策，都是在制度框架下細化的目標的指導下，制定其內(nèi)容形式，然后加以執(zhí)行、評估等等。在執(zhí)行過程，要多方考察，看它是否偏離原來的目標。也正是由于這種很強的目標特征，原有制度得以強化，制度框架得以完善。也同樣是由于很強的目標特征，政策在執(zhí)行、反饋中也會波及到原先目標，會使政策執(zhí)行主體意識到目標的欠缺或偏頗。經(jīng)過一系列程序，使目標有所糾正，進而鞏固和完善制度的分目標。(二)、政策的行為特征是指政策本身是在實踐中完善、成型的，具有很強的實踐性、操作性。任何一項政策制定出來都不是面面俱到、事事料到的。因此政策的最終成形是人們在實踐中加以操作并完成的。但這種行為特征不僅僅是一種被動執(zhí)行行為，而是根據(jù)實際情況實事求是的執(zhí)行的。因此政策雖有目標，但為了更趨于理性化，往往在政策執(zhí)行中變動目標，甚至影響其他目標，為制度增加新鮮“血液”，促進制度創(chuàng)新。(三)、政策的靈活多變特征，是相對于憲法秩序和制度安排的較長期穩(wěn)定性而言的。由

于政策是為制度服務的，制度變遷必然會引起它的變動。但同時由于其靈活多變，也就是執(zhí)行反饋的靈活性，使它更容易促使正處于量變最高點的制度走向質(zhì)變，使制度創(chuàng)新得以實現(xiàn)。(四)、政策的實證特征是指政策作為一個完整的從發(fā)現(xiàn)政策問題――提出解決方案――評價各個方案――選擇最優(yōu)方案――執(zhí)行所選方案的活動過程。由于這個過程的邏輯性很強，大多數(shù)政策相對于制度要求是比較合理和可行的，可以稱之為“好的政策”。但這并不意味著正確發(fā)現(xiàn)問題就可以有正確的解決方案。政策主體往往由于自身的因素，如素質(zhì)、信仰以及心理等等，另外加上信息不對稱、交易成本認識等等的不同，政策極有可能是無效率的，是“壞的政策”。只要這個“壞的政策”實行時間足夠長，就可能嚴重影響制度安排，不是破壞，便是突變，進而影響到制度變遷。（五）、政策的法律特征是指政策逐步完善，逐步合理，可以上升到法的階段，成為法律或法規(guī)。政策的法律特征在人類的政治發(fā)展過程是相當普遍的。在相當長的一段歷史時期內(nèi)，國家和社會的公共權(quán)力無論在法理上還是現(xiàn)實中都是為少數(shù)人壟斷的。這少數(shù)人提出的政策甚至不需要任何程序就可上升為國家法律，隨后的資產(chǎn)階級革命，打破了這種“金口玉言”式的立法狀態(tài)，政策更多的以法律、法規(guī)形式出現(xiàn)。這一方面促進了制度框架的鞏固，但同時也使得制度框架變得僵化起來。人們的意愿往往不能實現(xiàn)，而改變起來又不容易，各種制度安排間必然會產(chǎn)生不均衡，從而引起制度變遷或制度創(chuàng)新。用諾曼.尼科爾森的話來說，就是：“制度變化正是依存于政治和經(jīng)濟力量相互作用的‘政治經(jīng)濟’事件”。我們再回頭去看范德海德政策建議。在這項灌溉政策中，目標是相當明確的：為給湄南河谷中央平原提供灌溉服務，給泰國帶來大量的凈社會利益；行為特征則體現(xiàn)在這項政策是應外部環(huán)境的變化而提出的，即怎樣對付大米出口激增后土地價格的上漲問題；而其動態(tài)或?qū)嵺`性則體現(xiàn)于這項政策從開始到論證結(jié)束后，范德海德設計方案的出臺。因此，這項灌溉政策建議雖然在1902年到1909年間屢遭否決，但其生命力卻很旺盛。各個制度安排間的相互牽制，雖然有暫時的妥協(xié)――灌溉建議不被接受。但是，在出現(xiàn)新的制度安排，即二戰(zhàn)后世界和平趨勢加強，亞洲地區(qū)民族國家逐漸獨立，開始謀求自身的發(fā)展，同時，世界銀行也給予相應的支持，這項孕育在舊制度內(nèi)的政策建議終于被采納執(zhí)行，范德海德設計的水利工程也終于得以完成。在這個例子中，我們固然不能說灌溉政策極大地影響了制度，但作為一個“好政策”，它確實是在影響著關鍵性的經(jīng)濟制度的運行的。它開始沒有被采納實施，但在無形中，并沒有人否認它的真正價值。三、政策主體對制度的影響制度是一個社會中單個人應遵循的一整套行為規(guī)范，而政策則是在制度框架下行為規(guī)范的細化與執(zhí)行。政策體現(xiàn)并執(zhí)行著制度。而政策是由人制定并執(zhí)行的的。一般而言，政府的高層官員以及官方機構(gòu)是政策制定與執(zhí)行的主體。我們把他們稱之為政策主體。不可避免地，政策主體要對制度框架產(chǎn)生很大影響。這種影響，既可以是正面的，也可以是負面的。通常情況下，政策主體對制度起正面影響，他們在維護、鞏固和完善既有制度。然而，一旦負面影響出現(xiàn)，由于政策主體的特殊地位，將會對制度產(chǎn)生極大沖擊力。本文中主要探討政策主體對制度的負面影響。（一）、依據(jù)西奧多?洛伊的類型學，政策可以分為分配政策、再分配政策、調(diào)控政策、和基礎性政策。諾曼?尼科爾森分析，這種類型劃分的標準有兩個：（1）、強制的程度。（2）、對個人影響的直接程度（相對于個人選擇的環(huán)境）也就是說，個人在運用公共權(quán)力對政策進行選擇時，他會考慮到這種政策的強制性有多大，更重要的是對他自己直接或間接的收益或限制為多大。這兩個標準，決定了政策主體在制定與執(zhí)行政策時并非是十分順從、一心一意的服務于大的制度框架的。他們?yōu)榱俗约旱睦婵梢郧饽繕?，變動?zhí)行。其后果就是需要有另外的制度安排來協(xié)調(diào)這種不和諧。制度變異應運而生。而這種變異可以是好的，也可以是壞的。（二）、制度對政策具有真包含關系，使得政策主體與制度的關系相當微妙：政策主體更類似于制度框架中眾多的“建筑工人”，而制度則類似于“建筑工程師”。本來一座大廈的設計、指揮是由建筑工程師來進行的，但由于“制度”在此等于一個盲人工程師，他心中有數(shù)，也會有別的工段長給他介紹情況，但還由于看不到真實的大廈進展情況而有些束手無策。而建筑工人則一方面按工程師的設計進行，以免大廈全傾傷及自己，另一方面又會考慮到各自的利益，或偷工，或減料，這種集體選擇方式產(chǎn)生了異化。再加上集體選擇本身的局限性，如從眾、冒險心態(tài)等等，從而造成“政策主體”中集體選擇相當困難，結(jié)果往往是相互妥協(xié)，妥協(xié)的后果就是制度內(nèi)部的不均衡，制度逐漸發(fā)生變遷。（三）、政策對制度的能動的反作用，使得政策主體在保護原有制度和反對原有制度上具有很大的主動權(quán)。一個政策問題產(chǎn)生后，由于其觸及到制度框架或制度框架中其他具體制度安排時，政策主體認為有必要介入時，政策問題就會被立案及至制定對策并付諸實施。一般而言，介入的必要性取決于國家本身的費用利益計算，其中應充分考慮到社會取向。但由于制度本身具體條件的約束，首倡政策的主動權(quán)一般都掌握在政策主體手中，而非一般的看到此項政策優(yōu)勢的普通人手中，所以在一項有利于制度框架穩(wěn)定和逐步創(chuàng)新的政策建議提出來后，由于政策主體的傾向性不同，這項政策建議并不一定能上升為政策并執(zhí)行。可以說，政策主體的作為與不作為對制度變遷也有很大影響。（四）、制度框架的龐大，制度安排的繁多，必然使各項具體制度間產(chǎn)生一些“真空”地帶。這樣，對那些屬于精英類政策主體而言，就會看到如何使自己制定的政策更有利于自身的利益的機會。雖然在公共行政領域內(nèi)政府機構(gòu)應以追求社會效益、維護公平與正義為目的，但作為政策主體的是人。人不可能個個都是高尚的，在一個以維護上層人員利益為目標的制度框架中，政策主體極可能鉆政策“真空”的空子，制定一些貌似合理而事實上不公平的政策，也會否決一些貌似與大目標有沖突而事實上很合理的政策，進行政策“尋租”。這種現(xiàn)象更常見于發(fā)展中國家。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的更深層次的制度原因，正如美國政治學家

文森特?奧斯特羅姆等人指出的那樣：（1）、發(fā)展中國家的執(zhí)政的政治集團和軍事集團往往具有集立法、行政、司法、經(jīng)濟、軍事、輿論等權(quán)力于一身的傾向，這一方面使得國家的政府部門迅速膨脹，助長不負責任和辦事不求效率的作風；另一方面形成政權(quán)部門對于經(jīng)濟過程的過多干預，甚至出現(xiàn)政治和軍事集團代替經(jīng)濟部門作出經(jīng)濟選擇的情形。（2）、發(fā)展中國家一方面不得不較多考慮滿足社會基本的生活生產(chǎn)需要而實行無償或低價的物品與服務的分配，另一方面有往往無暇顧及各方面制度的健全與完善，對于政策主體更多強調(diào)職業(yè)道德自我約束而較少重視法規(guī)的管束。從而為這些人“尋租”提供機會。（3）、發(fā)展中國家的公共部門往往過于單一化，不允許具有共同體特色的公共部門或公共組織的存在，即使出現(xiàn)了自發(fā)的共同體公共組織，也常常由于缺乏法律保護而遭夭折；共同體為自身提供公共物品的努力也可能遭到政策主體的反對而失敗。以上談論的都是政策主體對制度的負面影響。當然，我們不會否認政策主體的正面影響是主流。只是政策主體事實上也是制度創(chuàng)立與選擇的主體。一旦負面影響產(chǎn)生，就不僅僅是政策本身的問題，而是波及制度本身。研究其負面影響遠比說明正面影響有用的多。在制度創(chuàng)立初期，政策主體會通過政策的制定與執(zhí)行維護和鞏固制度，使制度框架更加完善。但如同任何新事物一樣，一旦制度完全定型，人們就會熟視無睹，他們會尋求一種制度框架中的個人發(fā)展。所以政策主體目標異化，政策主體與制度主體（主要指制度的創(chuàng)造、選擇者）已經(jīng)分離，負面影響不可避免。促使制度變異。泰國湄南河畔的灌溉建議事實上就是由非政策主體提出、但遭政策主體否決的一項政策建議。政策主體即泰國政府的高層官員們在Rangsit區(qū)擁有大量土地，在Rangsit區(qū)，政府曾做過大額灌溉投資，興建Pasak水利工程，同時，該區(qū)還是泰國第一座水稻試驗站所在地。不言而喻，泰國高層政府官員是原先灌溉政策的受益者，他們對原先的政府采取的提高土地生產(chǎn)率的政策是滿意的。他們對旨在維護他們上層人員利益的制度的政策是同意并執(zhí)行的。但到范德海德水利工程建議提出后，這項工程雖然有利于全社會收益，但由于它觸動了政策主體的利益，這種干預影響損及政府要員的利益時，這項政策建議就只能是建議，而不能上升為政策。二次世界大戰(zhàn)的巨大影響，使得泰國原先的制度已經(jīng)變遷，政策主體也不在是Rangsit區(qū)的收益者，權(quán)衡考慮，這項政策建議才真正成為政策。結(jié)論本文從范德海德政策建議談起，對公共政策與制度因素關系做了粗線條的探討。眾多制度分析學家對制度的定義以及分類的探討包含了一個普通的事實：制度制約政策，制度對政策是真包含關系。公共政策過程中的制度因素不可忽視。而政策科學的凸現(xiàn)及廣泛應用，又使得人們發(fā)現(xiàn)：政策從屬于制度，但其特性決定它并非被動適應制度，而是對制度具有能動的反作用。由于政策與制度并非自然生成，而由人類選擇決定，所以本文還得出一個結(jié)論：政策主體對制度有很大影響，在一項制度剛剛被選擇及創(chuàng)立階段，這種影響大部分是正面的；在一項制度已經(jīng)完全成熟和略顯僵化時，政策主體許多時候?qū)χ贫绕鹭撁嬗绊?，而這種負面影響對制度的沖擊力相當大。

篇4

1.《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》（下文簡稱《十五綱要》）。加工貿(mào)易作為整個國民經(jīng)濟的組成部分，其發(fā)展方向以及實現(xiàn)的目標應服從于并有助于我國整體經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略。我國政府已制定《十五綱要》，這是今后五年內(nèi)我國經(jīng)濟和社會發(fā)展的指導性綱領，因此，加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整也應以此為指南。本文將以《十五綱要》所提出的經(jīng)濟發(fā)展的總體目標為指導，對現(xiàn)行加工貿(mào)易政策進行剖析，提出我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的原則，在此基礎上，對加工貿(mào)易政策調(diào)整作出建議。

2.加入世界貿(mào)易組織(WTO)。我國已經(jīng)加入WTO，這將極大地改變我國經(jīng)濟建設和發(fā)展的外部環(huán)境，其中，既有有利的改變，也有不利的改變。為最大限度地趨利避害，我們在制訂一切政策時要充分考慮到“入世”的影響。我們將主要就“入世”對加工貿(mào)易的中間品替代，對加工貿(mào)易的出口以及貿(mào)易磨擦公平解決等方面來討論我國加工貿(mào)易的發(fā)展及政策調(diào)整。

3.加工貿(mào)易的“進口——加工——出口”分析框架。在現(xiàn)實中，加工貿(mào)易就是對“兩頭在外，中間在內(nèi)”這樣一種特殊的貿(mào)易方式的界定。我們對加工貿(mào)易的理解和研究著眼于兩個方面：一是“加工”，二是“貿(mào)易方式”?！凹庸ぁ睂儆凇爸虚g在內(nèi)”環(huán)節(jié)。它是東道國投入具有比較優(yōu)勢的生產(chǎn)要素對進口投入要素進行加工生產(chǎn)的過程，它表現(xiàn)為國際分工。作為一種“貿(mào)易方式”，加工貿(mào)易的實質(zhì)是“兩頭在外”。無論是“來料加工”，還是“進料加工”，主要原材料、零部件等由外商提供或從國際市場購入，加工制成品應全部出口。許多國家的政府為了利用“加工貿(mào)易”這一貿(mào)易方式，往往實行相關的政策措施，對原材料等中間品的進口以及加工成品的出口進行必要的管理，所實行的政策措施更多的是鼓勵性的，特別是確保加工成品的出口。之所以如此，在于加工貿(mào)易對本國的經(jīng)濟、外貿(mào)發(fā)展有著其他貿(mào)易方式不可替代的作用。這就不難理解為什么對加工貿(mào)易的研究與對其相關的政策探討總是無法剝離的。因此，加工貿(mào)易是由“進口——加工——出口”三個環(huán)節(jié)構(gòu)成的一個有機的整體，缺少其中任何一個環(huán)節(jié)都不能成其為加工貿(mào)易。本文將按照這一框架，分別對相關政策進行分析。不可避免的是，這三個部分的政策劃分不可能是十分精確的，一項政策會影響三個環(huán)節(jié)。但就我們研究政策的目的而言，這種不精確并不十分緊要，因而我們在文中并未嚴格拘泥于這種劃分。而分三個環(huán)節(jié)分別進行論述的好處在于，有利于我們基于加工貿(mào)易的內(nèi)在運行機理和各個環(huán)節(jié)的突出問題來討論相關政策，從而使政策剖析和建議更具有針對性。

二、我國加工貿(mào)易發(fā)展及政策調(diào)整的目標和原則

我們認為，我國加工貿(mào)易今后一段時期內(nèi)的發(fā)展及政策調(diào)整的目標和原則的確立，應緊緊圍繞《十五綱要》制定的總體戰(zhàn)略目標來進行。根據(jù)加工貿(mào)易本身的特性及作用，《十五綱要》中所涉及的就業(yè)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大出口等問題值得我們在考慮加工貿(mào)易政策時重點注意：

1.關于就業(yè)。大力發(fā)展和鼓勵以勞動密集型產(chǎn)品為主的加工貿(mào)易，在我國仍然有重要的戰(zhàn)略意義。目前，我國加工貿(mào)易從事的大多仍是勞動密集型的產(chǎn)品加工，應該說這符合我國勞動力資源豐富所決定的比較優(yōu)勢，對于緩解就業(yè)壓力，創(chuàng)造就業(yè)機會發(fā)揮著巨大的作用。因此，要實現(xiàn)《十五綱要》提出的有關就業(yè)的目標，有必要大力發(fā)展加工貿(mào)易。因為，首先，就業(yè)問題的解決離不開出口貿(mào)易的擴大；其次，以我國目前的工業(yè)發(fā)展水平而言，尚不具備資本、技術(shù)、管理等方面的比較優(yōu)勢，換言之，要擴大出口，我們所能依賴的，就是充分發(fā)揮勞動力比較優(yōu)勢的勞動密集型產(chǎn)業(yè)或勞動密集程度較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)的加工貿(mào)易。

當然，這并不是說我們要永遠停留在為跨國公司當加工裝配車間的階段，相反，在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，我們要注意學習先進技術(shù)，管理經(jīng)驗，建立營銷渠道，積累資本，努力將出口產(chǎn)業(yè)升級至更高的技術(shù)層次。但是，在完成這個過程之前，作為一種過渡，采取加工貿(mào)易的方式來緩解就業(yè)壓力，積累資金、技術(shù)包括經(jīng)驗都是完全必要而且必須的。

2.關于結(jié)構(gòu)調(diào)整。目前我國的加工貿(mào)易對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用不夠明顯，主要表現(xiàn)在加工程度低，加工鏈條短，原材料國產(chǎn)化率低，波及效應不強等等。這是否意味著發(fā)展加工貿(mào)易與我們優(yōu)化工業(yè)結(jié)構(gòu)，增強國際競爭力的目標互不相容呢？我們認為，對這個問題的回答應該是否定的。一方面，我們大力發(fā)展加工貿(mào)易為解決就業(yè)問題所必需；另一方面，加工貿(mào)易這種貿(mào)易方式本身固有的兩頭在外造成的產(chǎn)業(yè)關聯(lián)程度低，波及效應弱的弱點也不容諱避。這要求我們在政策制訂中努力興利抑弊，充分發(fā)揮其積極的作用，同時對其消極的一面要加以糾正克服。

我國是一個發(fā)展中大國，具有與小國不同的特點。那些適合于韓國、新加坡等新興工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗并不能完全地照搬到我國來，而是要有選擇地加以學習吸收。在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化這個問題上要堅持同樣的原則。大國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與產(chǎn)業(yè)升級往往毋需像小國那樣完全依賴外部的力量，因為一是國內(nèi)的市場足夠大，可以讓新興產(chǎn)業(yè)達到足以獲得規(guī)模經(jīng)濟的規(guī)模；二是因大國進行產(chǎn)業(yè)升級所需的技術(shù)、資本等如果全部依賴外部引進，即使供給能力不成問題，代價恐怕亦難以承受。因而，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，主要還是要依賴自身的技術(shù)研發(fā)，創(chuàng)新人才的培養(yǎng)，創(chuàng)新機制的建立以及管理水平的提高。把我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的希望完全寄托于外部，僅僅依靠引進技術(shù)或資金來完成，是不現(xiàn)實的。

這并不等于說個別處于特殊地理位置和具有特殊發(fā)展基礎的地區(qū)無法通過發(fā)展外向型經(jīng)濟來促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級。相反，深圳市以加工貿(mào)易的方式吸引了大批國際知名跨國公司前往設廠，顯著地加速了深圳市高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的建立和現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)技術(shù)升級。在國際分工進一步深化和生產(chǎn)全球化程度不斷提高的今天，加工貿(mào)易無疑是發(fā)展中國家了解學習國外先進技術(shù)和管理方式，盡快建立起自己的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的一條重要途徑。

3.關于擴大出口。出口是推動一國經(jīng)濟增長的重要因素。從加工貿(mào)易在我國對外貿(mào)易中所占有的舉足輕重的地位來看，在今后相當長的時期內(nèi)，這種貿(mào)易方式仍是我國對外貿(mào)易增長的主要推動力量。當然，在促進加工貿(mào)易增長的同時，也要注重其質(zhì)量的提高。加工貿(mào)易中存在著的出口商品結(jié)構(gòu)和市場結(jié)構(gòu)不合理，高科技產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易比重低，以及加工貿(mào)易增值率較低，管理中存在漏洞等問題都必須加以重視、解決。我們進行加工貿(mào)易政策設計和調(diào)整的目標，正如《十五綱要》第十七章第二節(jié)指出：“加強加工貿(mào)易管理，提高加工貿(mào)易增值率，擴大加工貿(mào)易出口。”

根據(jù)以上分析，我們認為，新的時期，加工貿(mào)易政策制訂所應遵循的原則和實現(xiàn)的目標是，在今后相當長的時期內(nèi)，繼續(xù)發(fā)展加工貿(mào)易，發(fā)揮其利用我國的比較優(yōu)勢，創(chuàng)造更多的就業(yè)機會；而且，利用“入世”為我國加工貿(mào)易的大發(fā)展創(chuàng)造的良好外部環(huán)境努力擴大出口；同時，對加工貿(mào)易要用政策措施加以引導，注意增強其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值，揚長避短，以利于我國實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，培養(yǎng)新的比較優(yōu)勢，增強國際競爭力，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。

三、對現(xiàn)行加工貿(mào)易進口環(huán)節(jié)的政策的評價

1.加工貿(mào)易中的利用外資政策。引進外資是我國對外開放的一項重要內(nèi)容。《十五綱要》指出，十五期間，要積極合理有效地利用外資，把吸收外商直接投資作為利用外資的重點，完善利用外資政策，鼓勵外商特別是跨國公司參與國有企業(yè)的改組改造，投資高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)和出口型產(chǎn)業(yè)，促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)水平的提高。

我國目前利用外資的主要方式是利用外資從事勞動密集型加工貿(mào)易。當然，我們不能否定這種方式在改革開放之初，我國加工貿(mào)易還未得到充分發(fā)展時期，對于我國對外貿(mào)易額的增長和我國產(chǎn)品早日進入國際市場所具有的意義；但是，必須認識到，發(fā)展中國家利用外資的重要目的之一——引進先進技術(shù)和促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級——卻未能得到很好的實現(xiàn)。由于我國利用外資多采取加工貿(mào)易的方式，因而外資并未帶來多少先進技術(shù)；而且，由于外資集中在勞動密集型加工行業(yè)，導致了一定程度的惡性競爭和產(chǎn)品的過剩。從國內(nèi)看，由于外商投資的勞動密集型加工工業(yè)的過分膨脹，引起產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理更加嚴重，激化了本來就存在的能源和原材料的供求矛盾。

在加工貿(mào)易發(fā)展過程中出現(xiàn)上述不盡如人意的情況，有違我們利用外資的初衷，在政策方面也有值得檢討之處。有些地區(qū)在發(fā)展加工貿(mào)易的過程中，片面追求外貿(mào)數(shù)量的增長，而不注重其質(zhì)量的提高，對于外資的流向，既不加限制，又不予以引導。致使外資大量進入勞動密集型簡單加工行業(yè)，而未能發(fā)揮其對我國技術(shù)進步、產(chǎn)業(yè)升級的應有作用。

我國現(xiàn)行的加工貿(mào)易政策給予產(chǎn)品出口型外資企業(yè)相當多的特殊優(yōu)惠，其目的是促進我國對外出口規(guī)模的擴大，緩解當時我國外匯短缺帶來的壓力，充分發(fā)揮對外貿(mào)易帶動經(jīng)濟增長的作用。但是，客觀上也鼓勵了外商將資金投入到“大進大出”型的加工貿(mào)易行業(yè)，利用我國的廉價勞動力，進行技術(shù)含量較低的加工工業(yè)品的生產(chǎn)。這在當前，已經(jīng)不利于我國進一步提升產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強出口競爭力的需要。

1995年6月，國家計委，外經(jīng)貿(mào)部聯(lián)合了《指導外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》兩個文件，目的就在于正確引導外資產(chǎn)業(yè)投向，盡快改變目前外商投資集中于“短平快”項目的局面。但是兩個文件下達后并未產(chǎn)生預期的效果，主要原因是沒有配套的政策手段及缺乏規(guī)范的地方政府行為。

目前的加工貿(mào)易政策中，對于外資投向增值較高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)和產(chǎn)業(yè)的鼓勵尚嫌不足。大量的外資從事附加值較低的最終裝配環(huán)節(jié)的簡單加工貿(mào)易，長此以往，對我國上游原材料和中間投入品產(chǎn)業(yè)的成長不利。

總的看來，現(xiàn)行的利用外資政策促進了我國外向型經(jīng)濟的發(fā)展，積極作用不容置疑；但同時，由于情況的變化，現(xiàn)有政策對于外資促進我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和技術(shù)進步的鼓勵措施不足，將從事簡單加工貿(mào)易的外商投資企業(yè)和從事高附加值、高科技產(chǎn)品生產(chǎn)的外商投資企業(yè)不加區(qū)別地給予優(yōu)惠，并不能很好體現(xiàn)國家的產(chǎn)業(yè)政策精神，也不利于我國的加工貿(mào)易向提高增值率和技術(shù)含量的方向發(fā)展。

2.加工貿(mào)易進口環(huán)節(jié)有關提高中間品本地化率的政策?，F(xiàn)有加工貿(mào)易中間品本地化率不高是一個公認的事實，這種狀況既是我國原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，技術(shù)水平落后從而中間投入品行業(yè)產(chǎn)品競爭力的劣勢所決定了的，又與加工貿(mào)易本身“兩頭在外”的特點有關。但這并不意味著發(fā)展中國家和地區(qū)不能在發(fā)展加工貿(mào)易過程中逐步提高投入品的本地化率，從而促進國內(nèi)原材料行業(yè)的發(fā)展。不少發(fā)展中國家和地區(qū)的經(jīng)驗表明，通過適當?shù)恼咭龑?，加工貿(mào)易投入品的本地化率會得以逐步提高，從而會更加充分地發(fā)揮加工貿(mào)易的波及效應。

我們不能硬性地規(guī)定加工貿(mào)易出口品使用的國產(chǎn)材料比重，因為目前我國的確還無法生產(chǎn)某些投入品或其產(chǎn)品的質(zhì)量達不到加工企業(yè)的要求。況且，那樣做也違背了WTO的國民待遇原則。政策所能做到而且應該做到的，就是為國產(chǎn)投入品和進口投入品提供一個公平競爭的環(huán)境，使已具競爭能力的國產(chǎn)投入品不致因為政策的歧視而失去競爭優(yōu)勢。我國的加工貿(mào)易政策中的確存在這種不合理的對進口投入品的“超國民待遇”現(xiàn)象：加工貿(mào)易企業(yè)進口投入品可以免繳關稅、工商統(tǒng)一稅（增值稅和消費稅）；而如果從國內(nèi)購買中間投入品則只能享受部分退稅（征17%，退19%）的待遇。在這種情況下，許多原本會使用國產(chǎn)料件的企業(yè)也轉(zhuǎn)而進口加工所需的投入品。我國加工貿(mào)易波及效應差，與此不無關系。

令人欣慰的是，我國加工貿(mào)易發(fā)展成就最為顯著的深圳市了《深圳市關于鼓勵來料加工業(yè)務使用國產(chǎn)料件的通知》，鼓勵外商委托加工單位向境內(nèi)企業(yè)購買料、件（除國家禁止或限制出口的原材料外）進行加工裝配，成品全部交還外商出口；允許以國內(nèi)購料方式委托我方加工裝配的外商，根據(jù)需要委托加工單位向市經(jīng)濟發(fā)展局提交國內(nèi)購料申請表，申請國內(nèi)購料。但就全國范圍來看，其它地區(qū)尚無類似規(guī)定。我們認為，此類鼓勵政策，與相應的產(chǎn)業(yè)指導政策相結(jié)合，有利于我國中間投入品行業(yè)的成長，促進加工貿(mào)易波及效應的發(fā)揮，最終將優(yōu)化我國的工業(yè)結(jié)構(gòu)，提高我國工業(yè)的國際競爭力。

另有學者認為，鼓勵加工貿(mào)易企業(yè)使用國產(chǎn)料件不必要采取給國產(chǎn)料件足額退稅的手段，而可以通過對進口料件征以相當于國產(chǎn)料件的稅賦來實現(xiàn)。這種論點無異于取消對加工貿(mào)易的優(yōu)惠政策，使之與一般貿(mào)易處于同等的地位。我們認為這樣做可能造成加工貿(mào)易的衰退，從而影響我國擴大出口和增加就業(yè)目標的實現(xiàn)。由于對加工貿(mào)易實行免稅的優(yōu)惠政策為國際上通行的做法，因而我國取消對加工貿(mào)易的優(yōu)惠，必將使大量加工貿(mào)易轉(zhuǎn)移到與我國處于相似發(fā)展階段的發(fā)展中國家，其結(jié)果可能是進一步影響我國對外貿(mào)易國際地位和對外開放形象，得不償失。

綜上所述，我國目前加工貿(mào)易政策中，對中間投入品國產(chǎn)化的鼓勵不足；加工貿(mào)易雖然規(guī)模上不斷擴大，但對于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的促進作用卻很有限。這種狀況，不利于實現(xiàn)我國提升產(chǎn)業(yè)競爭力的目標，因而，要予以適當?shù)恼{(diào)整。

3.現(xiàn)行加工貿(mào)易的監(jiān)管政策。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易監(jiān)管中存在的主要問題就是由于采取了不合國情的開放式監(jiān)管模式造成嚴重的走私。這已被證明是我國加工貿(mào)易政策中的一個失誤。由于我國加工貿(mào)易已經(jīng)形成了分布區(qū)域廣，涉及行業(yè)面寬的格局，此時再試圖將其納入封閉式監(jiān)管模式由于成本太高而根本不現(xiàn)實。

盡管如此，我國的加工貿(mào)易監(jiān)管部門還是試圖在增量部分作出補救。2000年4月27日《國務院辦公廳（關于進行設立出口加工區(qū)試點）的復函》批準在大連、天津、北京、煙臺、深圳、廣州等地設立出口加工區(qū)。同年5月24日，海關總署頒布《中華人民共和國海關對出口加工區(qū)監(jiān)管暫行辦法》作為出口加工區(qū)監(jiān)管的法律依據(jù)。出口加工區(qū)的設立實際上對區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)引入了封閉式的監(jiān)管模式?！稄秃分兄赋觯骸耙凑諆?yōu)化存量、控制增量、規(guī)范管理，提高水平的方針，先把新增加的加工貿(mào)易企業(yè)引入出口加工區(qū)，逐步實現(xiàn)對加工貿(mào)易企業(yè)的集中規(guī)范管理?！币晕覈F(xiàn)有加工貿(mào)易的龐大規(guī)模，不可能一夜之間都由開放式監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)榉忾]式監(jiān)管，因此，在建立出口加工區(qū)容納新增加工貿(mào)易企業(yè)和一部分具備條件的現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)的同時，也要加大管理力度，嚴格審批手續(xù)，堅決打擊利用加工貿(mào)易進行走私的犯罪活動。在這方面，我國海關已經(jīng)做了大量的工作。如1989年《海關總署關于對來料加工進口料件收取保證金問題的規(guī)定》中明確指出：“對少數(shù)資信不好，管理混亂，或有走私違法前科的企業(yè)所經(jīng)營的來料加工進口的料件，已批準的拆解舊汽車和廢舊家用電器來料加工合同進口的料件，以及需加強管理的特定的進口料件，先收取相當于進口稅款的保證金，加工成品出口經(jīng)海關核銷后，退還保證金?！?/p>

我們相信，通過對存量加強監(jiān)管力度和將增量納入封閉式監(jiān)管的方法，將會較好地解決我國加工貿(mào)易中存在的走私嚴重的問題，促進我國加工貿(mào)易健康發(fā)展。

四、對現(xiàn)行加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)政策的評價

目前我國加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)的主要問題是增值率較低，造成這種狀況的直接原因有二：加工技術(shù)水平較低；加工鏈條短。其實這兩個問題是有聯(lián)系的，較低的技術(shù)水平?jīng)Q定了加工環(huán)節(jié)只能進行那些簡單加工裝配操作；只有在進一步提高技術(shù)水平后，才有可能延長加工鏈條，獲得較高的附加價值。但是從政策角度來考慮，這兩個問題要加以區(qū)分。

1.技術(shù)水平問題。加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)技術(shù)水平低，極少采用先進技術(shù)的狀況，與發(fā)展中國家的比較優(yōu)勢以及加工貿(mào)易本身的特點是符合的。發(fā)展中國家（如我國）最大的比較優(yōu)勢就是有大量廉價的非熟練勞動力，這一點吸引跨國公司將生產(chǎn)環(huán)節(jié)中需要大量使用非熟練勞動力的加工裝配環(huán)節(jié)轉(zhuǎn)移到我國來，進行加工貿(mào)易?？梢姡庸べQ(mào)易實際上是國際分工的一種方式，在分工中發(fā)展中國家由于自身條件的約束，被局限在生產(chǎn)技術(shù)水平較低的加工裝配階段；而發(fā)達國家則利用其資本和技術(shù)的優(yōu)勢，占據(jù)了生產(chǎn)的研發(fā)及技術(shù)含量高的生產(chǎn)環(huán)節(jié)。

了解了這一點，有助于我們更加清醒地認識我國鼓勵加工貿(mào)易發(fā)展的目的。這個目的不是利用加工貿(mào)易來使我國生產(chǎn)技術(shù)得到實質(zhì)性的進步，而是利用外國資本，增加就業(yè)，以及擴大對外經(jīng)濟交流，取得外匯收入等。如果我們不切實際地期望通過加工貿(mào)易的發(fā)展，就可解決我國技術(shù)水平落后于發(fā)達國家的問題，結(jié)果必然會讓我們大失所望。但這是否意味著加工貿(mào)易的加工技術(shù)水平就不需要提高，或者發(fā)展中國家政策在這個問題上就無能為力了呢？都不是。技術(shù)進步固然不是發(fā)展加工貿(mào)易的主要目的，但它是利用外資的主要目的之一?，F(xiàn)在我國利用外資的主要方式是加工貿(mào)易，這種局面對于提升我國的生產(chǎn)技術(shù)水平無疑是不利的。從歷史經(jīng)驗來看，一國勞動力成本的優(yōu)勢僅可以保持有限的一段時間，如果在這段時間里該國生產(chǎn)技術(shù)水平還沒有實質(zhì)性的提高，還未在其他生產(chǎn)環(huán)節(jié)上形成新的比較優(yōu)勢，則該國的加工貿(mào)易將會成為無根工業(yè)而萎縮。同時，國際競爭力出口也將受到影響。因此加工貿(mào)易解決就業(yè)的作用固然重要，但技術(shù)水平的不斷提高亦不容忽視。尤其是外資大量流向加工貿(mào)易對于技術(shù)水平的提高的不利影響必須予以重視。

很明顯，政策應在引導外資流向上有所作為，而且也能夠有所作為。發(fā)展中國家一般都對于流入的國外資本投入進行政策引導。如日本在20世紀50～60年代實行的引資政策，重在引進國外先進技術(shù)，這體現(xiàn)于《外匯及外資法》和《外資法》的規(guī)定及其運用中。凡根據(jù)1950年日本政府的《外資法》規(guī)定所鑒定的外資項目，其外國技術(shù)的輸入，合同期限超過1年以上，費用以外匯支付的叫做甲種技術(shù)輸入，這種輸入方式需要經(jīng)過外資審議會、大藏省等部門批準；另一種叫做乙種技術(shù)輸入，即根據(jù)《外匯及外資法》鑒定的合同，期限在1年以下，費用以外匯支付，如果期限超過1年，費用以日元支付而無權(quán)兌換外匯，這種輸入方式只需經(jīng)過日本銀行的批準。

我國也規(guī)定了引導外資流向的政策，如1985年6月頒布的《指導外商投資方向整體規(guī)定》，將“高新技術(shù)、先進技術(shù)、能夠改進產(chǎn)品性能、節(jié)約能源和原材料，提高企業(yè)技術(shù)經(jīng)濟效益或者生產(chǎn)適應市場需求而國內(nèi)生產(chǎn)能力不足的新設備、新材料”的項目列入鼓勵類外商投資項目，而將“屬于國家安全或者損害社會公共利益的”項目列為禁止類外商投資項目等。應該說，現(xiàn)有利用投資政策的總體思路是利用外資提高我國的產(chǎn)業(yè)競爭力和技術(shù)水平，這是正確的。問題是，在鼓勵加工貿(mào)易發(fā)展的政策吸引下，大部分外商投資投向沒什么技術(shù)可言的低級加工工業(yè)中去，這在一定限度內(nèi)可以緩解我國就業(yè)壓力，擴大我國出口創(chuàng)匯，但超出一定限度就有違我國利用外資的初衷，成為一種不良傾向。我國現(xiàn)行加工貿(mào)易政策，并未對外商投資企業(yè)進行加工貿(mào)易的技術(shù)水平進行甄別，因而即使是對提高我國生產(chǎn)技術(shù)水平無益的簡單加工，也能獲得給予加工貿(mào)易企業(yè)的一切優(yōu)惠。這種政策可能擴大了我國利用外資的數(shù)量，但對提高利用外資的質(zhì)量而言，則是需要改進的。

2.“轉(zhuǎn)廠”問題?，F(xiàn)行的加工貿(mào)易政策對“轉(zhuǎn)廠”施加了種種限制，這對于延長加工貿(mào)易品在我國的增值鏈，提高增值率是不利的。比如《中華人民共和國海關關于加工貿(mào)易保稅貨物跨國深加工結(jié)轉(zhuǎn)的管理辦法》第四條規(guī)定：“海關對保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)采用計劃審批制度，轉(zhuǎn)出企業(yè)在申領《加工貿(mào)易登記手冊》后，即可憑《中華人民共和國海關加工貿(mào)易保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)申請表》向海關申報結(jié)轉(zhuǎn)計劃。經(jīng)轉(zhuǎn)入地海關同意后，可分批辦理結(jié)轉(zhuǎn)送貨手續(xù)?！睂τ诎崔D(zhuǎn)關運輸辦理貨物結(jié)轉(zhuǎn)的情況，轉(zhuǎn)出和轉(zhuǎn)入企業(yè)必須向所屬海關提出申請。企業(yè)在辦理結(jié)轉(zhuǎn)時常常受到限制，且所需時間長，有時難以如期結(jié)轉(zhuǎn)。轉(zhuǎn)出、轉(zhuǎn)入地海關對商品名稱、數(shù)量和價格等存有異議時，手續(xù)更難以辦理。轉(zhuǎn)關查詢實需耗時1至2個星期，嚴重影響了周轉(zhuǎn)速度和貿(mào)易效率。一些外資企業(yè)對轉(zhuǎn)關產(chǎn)品不得不采取先出口香港特別行政區(qū)復進口的做法，徒增經(jīng)營成本。因此，我國在制訂有關加工貿(mào)易結(jié)轉(zhuǎn)深加工的政策時，尚須考慮企業(yè)實際情況，精簡手續(xù)，促進加工貿(mào)易國內(nèi)增值鏈的延長，以提高增值率。

五、加工貿(mào)易出口環(huán)節(jié)的政策評價

目前我國加工貿(mào)易出口方面存在的問題主要有出口貧困化增長及由于原產(chǎn)地規(guī)則而引起的貿(mào)易摩擦。出口環(huán)節(jié)是加工貿(mào)易最后一個環(huán)節(jié)，直接決定著加工貿(mào)易所帶來的收入能否實現(xiàn)以及效益的好壞。因此，認真對待出口方面的政策是非常必要的。

發(fā)展中國家利用自身勞動力，資源優(yōu)勢發(fā)展對外貿(mào)易，存在著出口貧困化增長的可能，但是，這種貧困化增長并不一定發(fā)生。如果能夠不斷改善其出口商品結(jié)構(gòu)，逐漸由初級制成品向含有更高技術(shù)含量的產(chǎn)品結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)化，就能在很大程度上避免出口貧困化增長的噩運。

自從改革開放以來，我國出口商品結(jié)構(gòu)就是這樣不斷由低級向高級地改變著。雖然在出口的很多高科技產(chǎn)品中，我國并未掌握核心技術(shù)，所進行的也只是簡單加工，但是從貿(mào)易條件的角度來看，這種轉(zhuǎn)變是可喜的。有關研究表明，我國改革開放以來貿(mào)易條件并未如普雷維什等發(fā)展經(jīng)濟學家所預言的那樣趨于惡化，其中很大原因就在于我國出口商品結(jié)構(gòu)所發(fā)生的顯著變化。然而，要積累我國經(jīng)濟發(fā)展所需要的充足的外匯，我國可能在相當長的時期內(nèi)仍必須依賴傳統(tǒng)初級產(chǎn)品、尤其是勞動密集型輕紡工業(yè)品的出口。有時，這與我們努力改善貿(mào)易條件的目標是有矛盾的，但是若我們能夠及時地利用積累的外匯來改進生產(chǎn)技術(shù)，提高生產(chǎn)效率，則我們就有可能實現(xiàn)外貿(mào)與經(jīng)濟發(fā)展的良性互動。

至于加工貿(mào)易出口的環(huán)節(jié)中的另一個問題即原產(chǎn)地規(guī)則問題。我們認為，目前原產(chǎn)地規(guī)則方面所存在弊端并不是僅憑我國之力就可以得到克服，而是有賴于參與國際貿(mào)易的各方進行多邊磋商，最終達成合理公正的原產(chǎn)地認定協(xié)議。

六、關于我國加工貿(mào)易政策調(diào)整的建議

基于以上分析，提出筆者對我國加工貿(mào)易政策的建議。

1.應繼續(xù)奉行對加工貿(mào)易實行鼓勵的政策。加工貿(mào)易對于擴大出口、增加就業(yè)的好處顯而易見。“十五”期間，我國經(jīng)濟發(fā)展將經(jīng)歷重要的轉(zhuǎn)型階段，此時，保持出口快速增長和就業(yè)機會的增加是順利實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的必要條件。通過鼓勵加工貿(mào)易的發(fā)展，我國將獲得更多的外匯收入，這有利于我國引進國外先進技術(shù)，改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，增強國際競爭力。而且，加工貿(mào)易本身，也為中國產(chǎn)品打入外國市場準備了良好的條件，更有利于提高中國產(chǎn)品的國際知名度，培訓我國的非熟練勞動力為熟悉現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)的熟練勞動力。當今世界，經(jīng)濟全球化，生產(chǎn)全球化趨勢日益明顯。融入國際分工中，成為跨國公司國際生產(chǎn)鏈條中的一個環(huán)節(jié)，學習別國的先進技術(shù)和管理經(jīng)驗，成為發(fā)展中國家利用后發(fā)優(yōu)勢發(fā)展本國經(jīng)濟的有效途徑。加工貿(mào)易正是生產(chǎn)全球化的重要體現(xiàn)，并為技術(shù)落后的發(fā)展中國家參與國際分工提供了重要的機遇。

“入世”以后，我國將更加開放，逐步削減關稅和非關稅的貿(mào)易壁壘，開放本國市場，目的就在于充分利用“兩種資源，兩個市場”，發(fā)展外向型經(jīng)濟，帶動整個國民經(jīng)濟的增長。長期來看，對加工貿(mào)易實行鼓勵政策與我國“入世”后的外資政策調(diào)整方向是一致的，因而更無必要加以否定。當然，對加工貿(mào)易進行鼓勵并不是說任其自由發(fā)展，不加限制。由于我們在前文中提到的原因，現(xiàn)行加工貿(mào)易政策中尚存在諸多問題，需加以解決。

2.增強加工貿(mào)易的波及效應。若要使加工貿(mào)易在優(yōu)化我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，增強我國產(chǎn)業(yè)的國際競爭力方面有所貢獻，就必須增強其產(chǎn)業(yè)關聯(lián)效應，即波及效應。

目前，這種效應未得到充分發(fā)揮，其原因既有非政策方面的，又有政策方面的，而后一個原因，是政策制定者必須著重考慮的。如何引導加工貿(mào)易向著更深層次，與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)發(fā)生更加緊密的聯(lián)系的方向發(fā)展，的確是一個對于發(fā)展中國家有著重大意義的課題。根據(jù)前文的分析，我們可大致地將這種引導分成兩個方面。第一，如何使加工貿(mào)易的本地化率得到逐步提高，以發(fā)揮加工貿(mào)易對東道國中間投入品行業(yè)的聯(lián)鎖效應；第二，如何延長加工貿(mào)易在東道國的加工鏈條，以提高加工貿(mào)易的增值率，并且發(fā)揮加工貿(mào)易對東道國相關深加工環(huán)節(jié)的聯(lián)鎖效應。

對于前一個問題，我們建議如下：(1)提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達到國際同類產(chǎn)品的標準。這應該是一條解決發(fā)展中國家中間投入品產(chǎn)業(yè)薄弱的根本途徑。具體的措施則可以采取引進技術(shù)改造現(xiàn)有生產(chǎn)方式；加大對人力資本的投資以培養(yǎng)適應現(xiàn)代化生產(chǎn)需要的工人；對國產(chǎn)料件企業(yè)以稅收、用地等方面的優(yōu)惠；增加對國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入；對于投資中間品生產(chǎn)且具有先進技術(shù)的外資方給以政策優(yōu)惠等等。(2)為國產(chǎn)料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。目前，加工貿(mào)易企業(yè)實際上被鼓勵從國外進口中間投入品，即使是國內(nèi)已具備生產(chǎn)能力的中間投入品往往也由國際市場進口，有時甚至是我國出口的產(chǎn)品經(jīng)海外市場后再復進口。此種現(xiàn)象發(fā)生的原因之一就是國內(nèi)的料件生產(chǎn)企業(yè)由于國家稅收政策不當而遭受到不公平的對待。對待進口料件的“超國民待遇”狀況不加以改變，將會繼續(xù)對我國加工貿(mào)易生產(chǎn)料件的本地化率提高發(fā)生不利影響。政府需在加強國內(nèi)原材料生產(chǎn)企業(yè)與加工貿(mào)易企業(yè)之間的溝通方面更多地發(fā)揮作用。比如建立加工貿(mào)易需求料件信息庫，給予本國料件生產(chǎn)企業(yè)以信貸支持，為本國料件生產(chǎn)企業(yè)在海外設立宣傳展覽等。

至于加強延長加工貿(mào)易的加工鏈，以提高增值率，增強其波及效應則主要體現(xiàn)于轉(zhuǎn)關深加工政策之中?，F(xiàn)有的加工貿(mào)易轉(zhuǎn)關深加工辦法執(zhí)行過程中存在手續(xù)繁冗，耗時較多的弊病，令一些加工貿(mào)易企業(yè)對“轉(zhuǎn)廠”望而卻步。鑒此應對加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化。從企業(yè)的實際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。

3.以積極的政策促進加工貿(mào)易升級。促進加工貿(mào)易升級包括兩個方面的內(nèi)容，一是使加工貿(mào)易產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)升級，逐步由勞動密集型的輕紡工業(yè)產(chǎn)品轉(zhuǎn)向科技含量較高的高新技術(shù)產(chǎn)品的加工；二是使加工貿(mào)易加工環(huán)節(jié)采用生產(chǎn)技術(shù)逐步升級，惟如此才能不斷提升加工貿(mào)易的技術(shù)水平，增加收入，并促進我國整體工業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和國際競爭力的增強。

目前，我國給予低層次加工貿(mào)易和高新技術(shù)產(chǎn)品加工貿(mào)易及采用較先進生產(chǎn)技術(shù)的加工貿(mào)易幾乎是同等的政策，這導致了外資大部分投向簡單加工貿(mào)易，有違我國利用外資的初衷。因此我們建議對加工貿(mào)易，尤其是外資從事的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導，在鼓勵外資從事上述較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對我國經(jīng)濟發(fā)展促進作用。這也許會引發(fā)人們對加工貿(mào)易能否繼續(xù)如從前那樣快速增長的擔心。確實，實行上述政策可能使一部分外資因無力從事較高層次的加工貿(mào)易而退出我國，甚至會因此導致加工貿(mào)易創(chuàng)造就業(yè)機會的作用減弱。但也必須看到，就業(yè)和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是魚和熊掌的關系。在兩者的取舍上，并不能厚此而薄彼。關鍵是政策上要把握適當?shù)摹岸取保词範奚徊糠旨庸べQ(mào)易創(chuàng)造的就業(yè)機會，若能換來我國加工貿(mào)易的良性發(fā)展也是值得的。相反，若一味強調(diào)就業(yè)目標而忽視加工貿(mào)易的升級，這樣的加工貿(mào)易勢必會失去后勁，其創(chuàng)造的就業(yè)機會也不能長期保持。

4.對加工貿(mào)易的管理模式進行調(diào)整。我國目前對加工貿(mào)易的開放式監(jiān)管模式不利于對加工貿(mào)易企業(yè)進行監(jiān)督，加工貿(mào)易企業(yè)法律意識淡漠，因而現(xiàn)實中出現(xiàn)走私嚴重、管理成本高昂等問題。這些問題已經(jīng)引起我國海關的重視。措施之一就是在大連等地設立出口加工區(qū)，對區(qū)內(nèi)企業(yè)實施封閉式的監(jiān)管。

對于區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關將改革加工貿(mào)易傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)。實現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關“一次報關，一次審單，一次查驗”的通關要求。具體做法有：(1)海關對加工區(qū)采取全封閉、卡口式24小時監(jiān)管制度?？诜謩e設立貨物和人員進出通道。(2)海關對加工區(qū)企業(yè)采用計算機管理模式。海關與區(qū)內(nèi)企業(yè)實行計算機聯(lián)網(wǎng)，進行電子數(shù)據(jù)的傳輸和辦理通關手續(xù)；加工區(qū)海關與口岸海關實行計算機聯(lián)網(wǎng)。(3)對區(qū)內(nèi)企業(yè)開展加工貿(mào)易業(yè)務不實行加工貿(mào)易銀行保證金臺帳制度，取消《登記手冊》，海關改用電子帳簿管理，實行半年一次的總量扣減核銷制度。(4)對區(qū)內(nèi)與境外之間進、出的貨物，實行“備案制”管理，貨物進（出）口時，由企業(yè)填寫《中華人民共和國海關進口（出口）貨物報關單》作貨物進（出）口申報。(5)加工區(qū)與口岸、加工區(qū)與加工區(qū)之間進（出）口的貨物、物品，采取直通式或轉(zhuǎn)關運輸?shù)谋O(jiān)管模式，一律在加工區(qū)主管海關報關并在卡口查驗放行。可以預料，隨著出口加工區(qū)模式的實行，加工貿(mào)易企業(yè)的管理將逐步規(guī)范化，從企業(yè)角度來說，減少了手續(xù)、提高了效率。從海關方面來說，這種方式更有利于實施有效監(jiān)督，減少利用加工貿(mào)易進行走私的作為。這種方式是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。

但是在實施這些新措施時，必須注意出口加工區(qū)制度也有其局限性。

首先，我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，出口加工區(qū)難以容納。由于我國特殊國情和對外開放模式，加工貿(mào)易在我國外貿(mào)進出口中所占比重和總體規(guī)模遠高于一般國家，從事加工貿(mào)易的企業(yè)點多而廣，只靠面積、功能都有限的出口加工區(qū)是難以負載的。第二，集中封閉管理，即使能遏制加工貿(mào)易走私也不能從根本上解決走私問題。應該看到，走私的根源是過高的關稅壁壘和眾多的驗關壁壘造成的進口商品國內(nèi)市場價格的嚴重扭曲，這種價格量差形成了走私的暴利來源，是走私可以存在并且屢禁不絕的根本原因。利用加工貿(mào)易走私只是走私的一種適宜的管道而已，堵死了這管道，還會有新的管道出來，所以解決走私從根本上就是降低關稅壁壘和減少驗關壁壘。所以，只有配合加入WTO后國內(nèi)市場的擴大開放和管理體制與管理方式的市場化改革，使我國經(jīng)濟逐步與世界接軌，國內(nèi)外價格漸趨一致，才能夠既最大限度遏制走私，又為加工貿(mào)易發(fā)展提供良好環(huán)境。

七、基本結(jié)論

1.今后我國加工貿(mào)易發(fā)展戰(zhàn)略及政策調(diào)整的目標和原則應是：繼續(xù)鼓勵加工貿(mào)易的發(fā)展，注意增強其對產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的作用，努力提高加工過程的技術(shù)含量和附加值；揚長避短，使加工貿(mào)易發(fā)揮促進外貿(mào)增長和國民經(jīng)濟發(fā)展的重要作用。

2.通過引進先進技術(shù)改造我國中間品產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)有生產(chǎn)方式，加大人力資本投入，增加對國產(chǎn)料件企業(yè)的R&D投入，給予投資中間品生產(chǎn)的外資企業(yè)以政策優(yōu)惠等措施來提高國產(chǎn)料件的質(zhì)量和技術(shù)含量，力爭達到國際同類產(chǎn)品的標準。并且，為國產(chǎn)料件提供與進口料件相競爭的公平合理的外部環(huán)境。

3.政府應對加工貿(mào)易品“轉(zhuǎn)廠”的政策予以適度的簡化，從企業(yè)的實際情況出發(fā)，將原則性與靈活性相結(jié)合，以促進加工貿(mào)易“轉(zhuǎn)廠”率的提高，從而增加加工深度和延長在我國的增值環(huán)節(jié)，以改變我國加工貿(mào)易效益低下的現(xiàn)狀。

4.對加工貿(mào)易，尤其是外資經(jīng)營的加工貿(mào)易予以產(chǎn)業(yè)政策的引導，在鼓勵外資從事較高層次的加工貿(mào)易以外，取消對從事簡單加工貿(mào)易的外資企業(yè)的部分優(yōu)惠，以此來刺激外資從技術(shù)層次較低的加工貿(mào)易領域撤出并投入到較高層次的加工貿(mào)易中去，從而發(fā)揮外資在技術(shù)、管理等方面對我國經(jīng)濟發(fā)展促進作用。

5.對加工貿(mào)易實行出口加工區(qū)管理是我國加工貿(mào)易監(jiān)管模式的發(fā)展方向。但由于我國加工貿(mào)易規(guī)模龐大，不可能對現(xiàn)有的所有加工貿(mào)易企業(yè)都實行這種監(jiān)管，只能將加工貿(mào)易增量部分移至設定的加工出口區(qū)內(nèi)進行封閉式監(jiān)管。對區(qū)內(nèi)的加工貿(mào)易企業(yè)，海關改革傳統(tǒng)的監(jiān)管模式，簡化現(xiàn)行手續(xù)，實現(xiàn)加工區(qū)貨物在主管海關“一次報關，一次審單，一次查驗”的通關要求。

收稿日期：2002-06-12

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篇5

在對加工貿(mào)易企業(yè)的問卷調(diào)查中,企業(yè)將“稅務、外匯、海關部門規(guī)定不配套”視為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策與管理中存在的第一位問題(參見表1)。

表1企業(yè)認為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策和管理中存在的主要問題

主要問題按重要程度排序

稅務、外匯、海關部門規(guī)定不配套1

管理規(guī)定過于嚴格、手續(xù)過多2

有關管理部門有效協(xié)調(diào)不夠3

鼓勵國內(nèi)采購政策不明顯4

來料加工企業(yè)深加工結(jié)轉(zhuǎn)不能退增值稅5

管理機構(gòu)辦事效率過低6

管理人員操作隨意性過大7

保證金臺帳制度增加企業(yè)資金成本8

深加工結(jié)轉(zhuǎn)視同國內(nèi)銷售征稅9

審批規(guī)定不明確10

企業(yè)遇到問題無處咨詢11

不法企業(yè)走私，造成不平等競爭12

管理人員有意刁難企業(yè)13

企業(yè)受到不公正待遇，投訴無門14

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

(二)深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策不統(tǒng)一

深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策不統(tǒng)一已成為現(xiàn)行加工貿(mào)易政策的焦點問題。深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策涉及面廣,據(jù)調(diào)查,山東約25%,江蘇、浙江約40%,福建、廣東約60%的加工貿(mào)易進口料件需要深加工結(jié)轉(zhuǎn)后再出口（《關于研究加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)有關問題的會議紀要》）。據(jù)海關統(tǒng)計,2000年深圳市80%的加工貿(mào)易企業(yè)涉及深加工結(jié)轉(zhuǎn),結(jié)轉(zhuǎn)進出口值占同期加工貿(mào)易進出口值的20%;蘇州市21%的加工貿(mào)易企業(yè)涉及深加工結(jié)轉(zhuǎn),結(jié)轉(zhuǎn)進出口值占同期加工貿(mào)易進出口值的12%。

《國務院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家經(jīng)貿(mào)委等部門關于進一步完善加工貿(mào)易銀行保證金臺帳制度意見的通知》規(guī)定,對深加工結(jié)轉(zhuǎn)業(yè)務,國家有關部門視同進出口貿(mào)易實行保稅監(jiān)管。但是,稅務部門認為,保稅貨物深加工結(jié)轉(zhuǎn)屬于國內(nèi)銷售行為,根據(jù)《增值稅暫行條例》,應該征收增值稅,出口時再予退稅;如果使用國產(chǎn)料件加工成半成品后結(jié)轉(zhuǎn),不能退稅。根據(jù)國務院有關規(guī)定,自2001年1月1日始,所有企業(yè)的間接出口應統(tǒng)一執(zhí)行中間環(huán)節(jié)征稅,出口環(huán)節(jié)退稅的政策。顯然,稅務部門的政策與國務院辦公廳文件規(guī)定并不一致。

對加工貿(mào)易企業(yè)深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物實行“免、抵、退”政策,改變了以往的深加工結(jié)轉(zhuǎn)貨物保稅政策,在出口退稅手續(xù)繁瑣、周期長的問題仍沒解決的情況下,這種政策變化將直接打擊加工貿(mào)易企業(yè)國內(nèi)加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的積極性。這種政策上的不一致造成了具體執(zhí)行政策中的混亂,不同地區(qū)的作法存在明顯的差別,大部分地區(qū)沒有征稅,有些地區(qū)采取掛帳,有些地區(qū)給予免稅。

(三)一些政策違背了鼓勵加工貿(mào)易加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈的方向

加工貿(mào)易發(fā)展的方向是三個:即上規(guī)模、上檔次和提高附加價值。滿足第一個目標,需要結(jié)合我國的比較優(yōu)勢,營造一個適合加工貿(mào)易發(fā)展的總體制度環(huán)境。針對第二個目標,則需要吸引技術(shù)水平更高的企業(yè)來華從事加工貿(mào)易,鼓勵加工貿(mào)易企業(yè)進行技術(shù)開發(fā)與產(chǎn)品升級。提高附加價值則需要鼓勵加工貿(mào)易企業(yè)加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈,分別向上游零部件產(chǎn)業(yè)上溯和向下游物流業(yè)延伸,其中,最為重要的是鼓勵其提高國內(nèi)采購率。提高附加價值不僅關系到我國從加工貿(mào)易中可能得到多少實際經(jīng)濟利益,而且可以使加工貿(mào)易從“無根工業(yè)”變成根植于我國的產(chǎn)業(yè),關系到我國經(jīng)濟的長期發(fā)展。

但是,近年來加工貿(mào)易政策的調(diào)整中,各個部門往往從本部門管理方便的角度出發(fā),較多地關注了如何防止不法企業(yè)利用加工貿(mào)易政策“走私”、“騙退稅”,忽視了鼓勵企業(yè)提高國內(nèi)采購率,有的政策客觀上甚至不利于鼓勵企業(yè)提高國內(nèi)采購率。例如:

出口退稅按計劃而不是按出口實績進行,導致欠退稅越來越多,加大了企業(yè)財務負擔,阻礙了加工貿(mào)易國內(nèi)采購的積極性,是加工貿(mào)易中間投入品境外“一日游”的重要原因之一。

長期實行的對來料加工國內(nèi)采購不退稅政策,降低了來料加工國內(nèi)采購的積極性。1994年稅制改革以前,增值稅率很低,來料加工貿(mào)易與進料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率大體相當,來料加工國內(nèi)增值率為23.1%,比進料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率高出2.22個百分點。2001年,來料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率為46.32%,進料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率則已經(jīng)達到61.58%,來料加工貿(mào)易的國內(nèi)增值率已經(jīng)比進料加工貿(mào)易低15.26個百分點。從來料加工和進料加工國內(nèi)增值率變化的對比中可以看出,退稅政策對加工貿(mào)易的國內(nèi)采購具有重要的影響。

盡管我國政府近年來一直強調(diào)提高加工貿(mào)易的國內(nèi)采購率,但因為我國現(xiàn)行政策中存在不少與鼓勵加工貿(mào)易提高國內(nèi)采購率目標相矛盾的規(guī)定,加工貿(mào)易企業(yè)感覺現(xiàn)行政策與政府宣傳的目標不盡一致,從調(diào)查結(jié)果看,企業(yè)認為“鼓勵國內(nèi)采購政策不明顯”是現(xiàn)行加工貿(mào)易政策位列第四位的問題。

之所以出現(xiàn)政策調(diào)整方向與長期政策目標不一致的問題,從本質(zhì)上講,暴露出我國現(xiàn)行政策制定機制的弊端。各個部門在制定政策時,往往從本部門的目標與管理出發(fā),例如,海關關心的是如何加強監(jiān)管力度防止走私,稅務部門關心的是如何防止稅收流失,對于如何鼓勵加工貿(mào)易加長國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈從而提高其對國民經(jīng)濟貢獻這個根本的政策目標,卻考慮得較少。因此,部門的有關政策雖然有利于局部目標的實現(xiàn),但卻有損于宏觀目標的實現(xiàn),政策的機會成本相當高。要保證具體的政策規(guī)定有利于實現(xiàn)宏觀目標,就必須有超越部門之上的強有力政策協(xié)調(diào)機制。這正是目前我國政策制定機制中的一個重大缺陷。

(四)加工貿(mào)易中的一些政策與管理手段不適應加工貿(mào)易發(fā)展的需要

隨著經(jīng)濟全球化的不斷深化,國際上對我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的速度與力度均大大加強,我國加工貿(mào)易出現(xiàn)了一些新的變化,但現(xiàn)行政策與管理手段未能針對加工貿(mào)易的新變化做出適當?shù)恼{(diào)整,在實際運作中政策與管理不適應的矛盾日益突出。

傳統(tǒng)管理方法遠遠不能滿足以IT產(chǎn)業(yè)為代表的新興產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易發(fā)展的需要。90年代中期以來,以臺灣對大陸投資為導因,境外大量IT產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移到我國,從事出口加工貿(mào)易活動。目前,IT產(chǎn)品已經(jīng)成為我國出口的第一大類商品。IT產(chǎn)業(yè)是一個國際分工非常明顯的行業(yè),其運作具有“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點,這就大大縮短了從采購到交貨的周期,對于貨物通關效率提出了比傳統(tǒng)產(chǎn)品高得多的要求。但是,我國對加工貿(mào)易的管理依然采取80年代初的合同、手冊管理辦法,不能適應IT產(chǎn)業(yè)加工貿(mào)易的要求。例如,IT產(chǎn)品加工貿(mào)易只有電子訂單,沒有合同,為了適應加工貿(mào)易需要經(jīng)外貿(mào)部門審批合同的規(guī)定,企業(yè)只好人為地編造一個毫無意義的合同;IT產(chǎn)品對通關效率提出了很高的要求,由于我國通關效率不高,不少跨國公司將其高端產(chǎn)品的加工貿(mào)易放在中國境外進行,國內(nèi)只能開展低端IT產(chǎn)品的加工貿(mào)易,這不利于實現(xiàn)我國提高加工貿(mào)易檔次的政策目標。蘇州和深圳已經(jīng)開始了改革這種監(jiān)管模式的嘗試。蘇州海關對關區(qū)內(nèi)的四家IT企業(yè)進行了聯(lián)網(wǎng)管理。這些企業(yè)的特點是料件繁多,用手冊管理困難大。具體的監(jiān)管程序是外經(jīng)貿(mào)局對加工貿(mào)易企業(yè)實行總量備案,海關與被監(jiān)管企業(yè)實行聯(lián)網(wǎng),海關直接從指定的數(shù)據(jù)庫提取數(shù)據(jù),抽查核對產(chǎn)品單耗,定期查驗庫存,查驗時間與企業(yè)盤點一致,最后進行核算核銷,對差異進行核銷。深圳實行的是聯(lián)網(wǎng)保稅工廠的方式,即利用網(wǎng)絡和電子攝像技術(shù)對整個企業(yè)實行全封閉的監(jiān)管,整個工廠相當于一個保稅區(qū)。與蘇州海關的做法相比,這種方式在防范結(jié)轉(zhuǎn)過程中的走私、“飛料”方面效果更明顯,但投入較大,一般的企業(yè)可能無法負擔。無論哪種方式,對大型加工貿(mào)易企業(yè)實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管是今后加工貿(mào)易管理發(fā)展的方向。目前需要注意的是,要盡快統(tǒng)一思想,在全國范圍內(nèi)推廣比較一致的做法,避免因地區(qū)間差異造成不必要的效率損失。

現(xiàn)行政策與管理規(guī)定不適應在華建立采購與配送業(yè)務中心的要求。隨著加工貿(mào)易的快速發(fā)展,中國形成了巨大的制造業(yè)能力,成為國際市場上勞動密集型制成品重要的出口基地,因此,不少大型跨國公司計劃在華建立采購配送中心,同時發(fā)展物流業(yè)務。但是,由于我國在保稅區(qū)退稅政策、保稅區(qū)(倉庫)監(jiān)管等方面的規(guī)定不能適應這種要求,大大阻礙了加工貿(mào)易向下游產(chǎn)業(yè)的延伸。

(五)某些新的政策調(diào)整脫離了加工貿(mào)易企業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實,政策效果低于預期

以出口加工區(qū)政策為例。出口加工區(qū)是國際上不少國家采用的加工貿(mào)易管理方式,而且成效卓著。我國參照國際經(jīng)驗建立出口加工區(qū),有利于提高對加工貿(mào)易的管理水平與效率。但是,出口加工區(qū)政策出臺以來,實際運作效率并不理想,不少出口加工區(qū)入?yún)^(qū)企業(yè)很少。究其原因,就在于出口加工區(qū)有關規(guī)定脫離了加工貿(mào)易發(fā)展的實際。

加工貿(mào)易企業(yè)遷入出口加工區(qū)的愿望比較低。從課題組的調(diào)查結(jié)果可以看出(參見表2),86%的受調(diào)查企業(yè)不準備在出口加工區(qū)投資,準備將現(xiàn)有工廠搬入出口加工區(qū)的只占2.6%。

表2加工貿(mào)易企業(yè)對搬入出口加工區(qū)的意愿

意愿企業(yè)數(shù)

將現(xiàn)有工廠搬入13

將新增生產(chǎn)能力搬入，但現(xiàn)有生產(chǎn)能力不搬59

不準備在出口加工區(qū)投資437

接受調(diào)查的企業(yè)總數(shù)509

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

表3接受調(diào)查的企業(yè)不愿搬入出口加工區(qū)的原因

原因企業(yè)數(shù)

搬遷成本太高269

出口加工區(qū)政策不利于產(chǎn)品內(nèi)銷52

區(qū)內(nèi)企業(yè)采購國內(nèi)零部件不方便32

區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率并不比區(qū)外高18

區(qū)內(nèi)土地成本高于區(qū)外50

不了解出口加工區(qū)政策143

接受調(diào)查的企業(yè)總數(shù)462

資料來源:根據(jù)課題組企業(yè)問卷調(diào)查整理。

現(xiàn)有加工貿(mào)易企業(yè)之所以不愿搬入出口加工區(qū),具有多方面的原因(參見表3)。對于現(xiàn)有企業(yè)而言,搬遷成本高昂,58%的受調(diào)查的企業(yè)將此作為不搬入出口加工區(qū)的原因。另外,31%的受調(diào)查企業(yè)因不了解出口加工區(qū)政策而拒絕做出搬入的決定。除這兩項原因之外,某些具體的規(guī)定由于不適應企業(yè)發(fā)展的需要,成為阻礙企業(yè)入?yún)^(qū)的原因。目前,越來越多的加工貿(mào)易企業(yè)都不再是“大進大出”的100%出口企業(yè),兼顧國內(nèi)國外兩個市場已經(jīng)成為主流。出口加工區(qū)的管理政策,對于“大進大出”型的企業(yè)而言,監(jiān)管效率大大提高,但對于與國內(nèi)產(chǎn)業(yè)與市場有密切聯(lián)系的加工貿(mào)易企業(yè),則存在諸多不便。例如,出口加工區(qū)企業(yè)可以不實行手冊管理,但區(qū)外的深加工結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)必須用手冊,區(qū)內(nèi)企業(yè)沒手冊就無法與區(qū)外的企業(yè)做生意。對于部分產(chǎn)品內(nèi)銷的加工貿(mào)易企業(yè),出口加工區(qū)外的加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷,只需按進口零部件稅率補交進口零部件的關稅和增值稅。但區(qū)內(nèi)加工貿(mào)易企業(yè)內(nèi)銷產(chǎn)品時,補交關稅時適用成品關稅稅率,在大部分情況下,成品的關稅水平高于零部件,由此將加大區(qū)內(nèi)企業(yè)內(nèi)銷的成本,削弱其在國內(nèi)市場上的競爭力?？傊?出口加工區(qū)的有關規(guī)定,實質(zhì)上削弱了區(qū)內(nèi)企業(yè)與國內(nèi)市場的聯(lián)系,這對于大多數(shù)已經(jīng)兼顧內(nèi)外兩個市場的企業(yè)而言,是沒有吸引力的,而且,區(qū)內(nèi)企業(yè)與國內(nèi)市場聯(lián)系的削弱,與加長加工貿(mào)易產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展目標也是不符合的。這就決定了出口加工區(qū)只適合那些新建的100%出口型的加工貿(mào)易企業(yè),而且國內(nèi)采購不能太多,對于這樣的企業(yè),區(qū)內(nèi)監(jiān)管效率方面是存在一定優(yōu)勢的。對于其他加工貿(mào)易企業(yè),絕大部分仍然將留在區(qū)外,因此,出口加工區(qū)政策只能有利于加工貿(mào)易增量部分的合理布局,不能改變目前已經(jīng)存在的加工貿(mào)易“放養(yǎng)”現(xiàn)象。如果將出口加工區(qū)政策定位于給“大進大出”的100%出口型企業(yè)創(chuàng)造一個監(jiān)管效率更高的局部小環(huán)境,出口加工區(qū)政策將是成功的,如果定位于以此改變加工貿(mào)易“放養(yǎng)”的狀態(tài),加強對加工貿(mào)易的監(jiān)管,則注定是不會取得明顯效果的。

二、我國加工貿(mào)易政策未來調(diào)整的方向

政策是對現(xiàn)實的反映,必須與時俱進,才能促進發(fā)展。加工貿(mào)易政策應該從我國加工貿(mào)易發(fā)展的現(xiàn)狀出發(fā),在規(guī)范管理的基礎上,促進加工貿(mào)易充分發(fā)揮其技術(shù)升級、產(chǎn)業(yè)升級和加長產(chǎn)業(yè)鏈的潛力。為此,加工貿(mào)易政策應該重點在以下幾個方面進行調(diào)整:

(一)對來料加工貿(mào)易出口的國內(nèi)采購實行出口退稅政策

2001年,來料加工貿(mào)易進口額為289億美元,占全部加工貿(mào)易進口額的30.7%。受現(xiàn)行來料加工國內(nèi)采購不退稅政策的影響,來料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率比進料加工貿(mào)易國內(nèi)增值率低15個百分點。如果對來料加工貿(mào)易出口的國內(nèi)采購實行退稅,將有力地促進來料加工貿(mào)易企業(yè)擴大使用國內(nèi)料件,帶動國內(nèi)上游產(chǎn)業(yè)的出口,加長加工貿(mào)易的國內(nèi)產(chǎn)業(yè)鏈。按來料加工出口的國內(nèi)采購率達到進料加工貿(mào)易國內(nèi)采購率計算,2001年來料加工國內(nèi)采購值約可增加44億美元,而且,隨著來料加工貿(mào)易出口的逐年增長,其國內(nèi)采購值也將逐年增長。但需要強調(diào)的是,加工貿(mào)易國內(nèi)價值鏈的延長與監(jiān)管成本和風險的增加成正比,因此在采取措施促進加工貿(mào)易國內(nèi)價值鏈延長的同時,要研究進一步提高監(jiān)管效率的辦法。

(二)完善深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策

深加工結(jié)轉(zhuǎn)涉及面廣,情況非常復雜。深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策實質(zhì)上涉及兩個問題,一是進口料件在國內(nèi)加工后轉(zhuǎn)廠時,是否繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,另一個問題則是對深加工過程中所采用的國產(chǎn)料件是否退稅。由于這兩個問題高度的復雜性,不同部門對深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策調(diào)整存在不同意見。

對于第一個問題,經(jīng)貿(mào)主管部門傾向于維持現(xiàn)行的保(免)稅政策;財稅部門則主張實行“免、抵、退”政策;監(jiān)管部門結(jié)合了上述兩種政策選擇,主張對部分優(yōu)秀、守法、符合國家產(chǎn)業(yè)政策導向的企業(yè),繼續(xù)實行保稅監(jiān)管的政策,對其他企業(yè)加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)則實行“先征后退”的政策。

對于第二個問題,各部門分歧更大,經(jīng)貿(mào)主管部門認為應該對深加工結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)使用國產(chǎn)原材料逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策,即對加工貿(mào)易企業(yè)使用的國產(chǎn)原材料在結(jié)轉(zhuǎn)時給予退稅,由海關對結(jié)轉(zhuǎn)產(chǎn)品(其中含國產(chǎn)原材料成分)進行保稅監(jiān)管;財稅部門認為逐環(huán)節(jié)采取“免、抵、退”政策稅收風險過大,操作困難;監(jiān)管部門則認為如對國產(chǎn)材料進行保稅監(jiān)管,將進一步加大監(jiān)管能力不足的矛盾。

結(jié)合各部門的意見,課題組認為,對于深加工結(jié)轉(zhuǎn)政策,應該統(tǒng)籌考慮,分步實施,短期內(nèi)為了避免對加工貿(mào)易產(chǎn)生過大沖擊,應該總體上保持現(xiàn)行政策的穩(wěn)定性,只作局部性改進,中長期則應該按照鼓勵加工貿(mào)易提高國內(nèi)采購率和附加值的原則,以及提高監(jiān)管效率的原則,對現(xiàn)行政策進行根本調(diào)整。為了合理引導企業(yè),確實落實吳儀同志“優(yōu)化存量、控制增量,規(guī)范經(jīng)營,提高水平”的指示精神,政策設計方案一經(jīng)確定,就應該公布政策調(diào)整的內(nèi)容和實施的時間表。

具體而言,短期內(nèi)(例如3年內(nèi)):

———對加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)仍維持現(xiàn)行政策,即對結(jié)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)視同出口,免征增值稅,由海關對結(jié)轉(zhuǎn)進口料件繼續(xù)實行保稅監(jiān)管。

———對深加工結(jié)轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)所采用的國產(chǎn)料件維持不征不退的辦法,增值稅進入產(chǎn)品成本。

———對銷售給出口加工區(qū)、保稅區(qū)企業(yè)視為出口,即深加工結(jié)轉(zhuǎn)產(chǎn)品出口到出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以當作出口辦理核銷手續(xù);國產(chǎn)品進入出口加工區(qū)和保稅區(qū)可以給予出口退稅。

———出口加工區(qū)和保稅區(qū)銷售給區(qū)外企業(yè)的產(chǎn)品視為進口,用于加工貿(mào)易的可以實行保稅監(jiān)管。這樣,至少可以用“境內(nèi)一日游”替代“境外一日游”,節(jié)省加工貿(mào)易成本,同時,增加了出口加工區(qū)和保稅區(qū)對企業(yè)的吸引力,引導企業(yè)逐漸進入?yún)^(qū)內(nèi)。

———對易于管理的大宗原材料商品參照鋼材“以產(chǎn)頂進”做法,在生產(chǎn)企業(yè)銷售給加工出口企業(yè)時視同出口并辦理增值稅退稅。

中長期(3年后):

保留短期政策的后三條,除此之外,另進行如下調(diào)整:

———對加工貿(mào)易深加工結(jié)轉(zhuǎn)實行分類管理。出口加工區(qū)、保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和區(qū)外實行電子聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管的加工貿(mào)易企業(yè),其深加工結(jié)轉(zhuǎn)實行保稅監(jiān)管。其他加工貿(mào)易企業(yè)產(chǎn)品可出口到境外或出口加工區(qū)、保稅區(qū),如要進行深加工結(jié)轉(zhuǎn),海關對第一環(huán)節(jié)結(jié)轉(zhuǎn)企業(yè)按加工貿(mào)易內(nèi)銷規(guī)定辦理。其他環(huán)節(jié)結(jié)轉(zhuǎn),則視同國內(nèi)銷售,按規(guī)定向稅務部門照章納稅。轉(zhuǎn)入企業(yè)將其作為國產(chǎn)料件,享受“免、抵、退”政策。這樣,海關只需對出口加工區(qū)、保稅區(qū)內(nèi)企業(yè)和電子聯(lián)網(wǎng)企業(yè)的深加工實行聯(lián)網(wǎng)監(jiān)管,監(jiān)管效率將大大提高。

———對深加工結(jié)轉(zhuǎn)所用的國產(chǎn)料件實行“免、抵、退”政策。

———取消現(xiàn)行不符合WTO有關規(guī)則的各級政府的出口獎勵政策,所結(jié)余資金用于對出口退稅不及時造成的企業(yè)利息損失進行補償。這樣,即使退稅有時滯,企業(yè)也不會承受過大的財務損失,實質(zhì)上保證了及時退稅。

———足額退稅,將出口退稅率提高到與增值稅征收稅率相同,保證出口產(chǎn)品國內(nèi)增值稅的零稅率。

(三)促進加工貿(mào)易技術(shù)進步

———對高新技術(shù)產(chǎn)品實行更加高效的管理制度?，F(xiàn)行的手冊、合同管理辦法,比較適合上下游企業(yè)關系穩(wěn)定、價格變化慢的傳統(tǒng)產(chǎn)品加工貿(mào)易的管理,但不適應國際市場價格瞬息萬變、生產(chǎn)配套企業(yè)眾多的電子產(chǎn)品的加工貿(mào)易。因此,要適應電子信息產(chǎn)品等高新技術(shù)產(chǎn)品“采購全球化、訂單電子化、生產(chǎn)零庫存”的特點,改革現(xiàn)行的合同、手冊管理辦法,取消不必要的合同審批環(huán)節(jié),探索電子手冊管理辦法,提高監(jiān)管效率。

———提高通關效率。上海海關實施的“大通關”試點,為提高口岸管理部門管理效率、降低企業(yè)運營成本摸索了很多好的經(jīng)驗。有關部門應該盡快加以總結(jié),向全國各個口岸推廣。

———加強各監(jiān)管部門工作的配合,提高監(jiān)管效率。

———加工貿(mào)易的發(fā)展為在其基礎上進行技術(shù)開發(fā)提供了有力的制造平臺,國家應加強對技術(shù)、品牌等知識產(chǎn)權(quán)的保護力度,促進R&D活動的開展。

(四)促進加工貿(mào)易向下游采購、配送領域延伸

篇6

一、激光技術(shù)在無損檢測領域的應用與發(fā)展

激光技術(shù)在無損檢測領域的應用始于七十年代初期，由于激光本身所具有的獨特性能，使其在無損檢測領域的應用不斷擴大，并逐漸形成了激光全息、激光超聲等無損檢測新技術(shù)，這些技術(shù)由于其在現(xiàn)代無損檢測方面具有獨特能力而無可爭議地成為無損檢測領域的新成員。

1.激光全息無損檢測技術(shù)

激光全息術(shù)是激光技術(shù)在無損檢測領域應用最早、用得最多的方法。激光全息無損檢測約占激光全息術(shù)總應用的25%。其檢測的基本原理是通過對被測物體加外加載荷，利用有缺陷部位的形變量與其它部位不同的特點，通過加載前后所形成的全息圖像的疊加來反映材料、結(jié)構(gòu)內(nèi)部是否存在缺陷。

激光全息無損檢測技術(shù)的發(fā)展方向主要有以下幾方面。

(1)將全息圖記錄在非線性記錄材料上，以實現(xiàn)干涉圖像的實時顯現(xiàn)。

(2)利用計算機圖像處理技術(shù)獲取干涉條紋的實時定量數(shù)據(jù)。

(3)采用新的干涉技術(shù)，如相移干涉技術(shù)。在原來的基礎上進一步提高全息技術(shù)的分辨率和準確性。

2.激光超聲無損檢測技術(shù)

激光超聲技術(shù)是七十年代中期發(fā)展起來的無損檢測新技術(shù)。它利用Q開關脈沖激光器發(fā)出的激光束照射被測物體，激發(fā)出超聲波，采用干涉儀顯示該超聲波的干涉條紋。與其他超聲無損檢測方法相比，激光超聲檢測的主要優(yōu)越性如下。

(1)能實現(xiàn)一定距離之外的非接觸檢測，不存在耦合與匹配問題。

(2)利用超短激光脈沖可以得到超短聲脈沖和高時間分辨率，可以在寬帶范圍內(nèi)提取信息，實現(xiàn)寬帶檢測。

(3)易于聚焦，實現(xiàn)快速掃描和成像。

3.激光無損檢測的發(fā)展

激光超聲檢測成本高，安全性較差，目前仍處于發(fā)展階段。但在無損檢測領域，激光超聲檢測在以下幾方面的應用前景引起了人們的關注:(1)可用于高溫條件下的檢測.如熱鋼材的在線檢測；(2)適用于某些不宜接近的樣品，如放射性樣品的檢測；(3)激光束可入射到任何部位，可用于檢測形狀奇異的樣品；(4)可用于超薄超細的樣品及表面或亞表面層的檢測。國外近幾年已有將激光超聲檢測用機復合材料的檢測、熱態(tài)鋼的在線檢測的報道，在化學氣相沉積、物理氣相沉積、等離子體濺射等高溫鍍膜工藝過程中膜層厚度的實時檢測方面也進行了研究。

二、超聲檢測技術(shù)在無損檢測中的應用與發(fā)展

超聲無損檢測技術(shù)(UT)是五大常規(guī)檢測技術(shù)之一，與其它常規(guī)無損檢測技術(shù)相比，它具有被測對象范圍廣。檢測深度大；缺陷定位準確，檢測靈敏度高；成本低，使用方便；速度快，對人體無害以及便于現(xiàn)場使用等特點。

1.超聲檢測技術(shù)的應用

(1)目前大量應用于金屬材料和構(gòu)件質(zhì)量在線監(jiān)控和產(chǎn)品的在投檢查。如鋼板、管道、焊鞋、堆焊層、復合層、壓力容器及高壓管道、路軌和機車車輛零部件、棱元件及集成電路引線的檢測等。

(2)各種新材料的檢測。如有機基復合材料、金屬基復合材料、結(jié)構(gòu)陶瓷材料、陶瓷基復合材料等，超聲檢測技術(shù)已成為復合材料的支柱。

(3)非金屬的檢測。如混凝土、巖石、樁基和路面等質(zhì)量檢驗，包括對其內(nèi)部缺陷、內(nèi)應力、強度的檢測應用也逐漸增多。

(4)大型結(jié)構(gòu)、壓力容器和復雜設備的檢測。由于超聲成像直觀易懂，檢測精度較高。因此，近幾年我國集超聲成像技術(shù)及超聲信號處理技術(shù)等多學科前沿成果于一體的超聲機器人檢測系統(tǒng)已研制成功，為復雜形狀構(gòu)件的自動掃描超聲成像檢測提供了有效手段。

(5)核電工業(yè)的超聲檢測。

(6)其它方面的超聲檢測。如醫(yī)學診斷廣泛應用超聲檢測技術(shù)；目前人們正試圖將超聲檢測技術(shù)用于開辟其它新領域和行業(yè)，如人們正努力將超聲檢測技術(shù)用于血壓控制系統(tǒng)進行系統(tǒng)作非接觸檢測、辨識。性能分析和故障診斷等。

2.超聲檢測技術(shù)的發(fā)展

在現(xiàn)代無損檢測技術(shù)中，超聲成像技術(shù)是一種令人矚目的新技術(shù)。超聲圖像可以提供直觀和大量的信息，直接反映物體的聲學和力學性質(zhì)，有著非常廣闊的發(fā)展前景?，F(xiàn)代超聲成像技術(shù)都是計算機技術(shù)、信號采集技術(shù)和圖象處理技術(shù)相結(jié)合的產(chǎn)物。數(shù)據(jù)采集技術(shù)、圖象重建技術(shù)、自動化和智能化技術(shù)以及超聲成像系統(tǒng)的性能價格比等發(fā)展直接影響超聲檢測圖像化的進程?，F(xiàn)代超聲成像技術(shù)大多有自動化和智能化的特點，因而有許多優(yōu)點，如檢測的一致性好，可靠性、復現(xiàn)性高，存儲的檢測結(jié)果可隨時調(diào)用，并可以對歷次檢測的結(jié)果自動比較，以對缺陷做動態(tài)檢測等。

目前已經(jīng)使用和正在開發(fā)的成像技術(shù)包括:超聲B掃描成像，超聲C掃描成像、超聲D掃描成像，SAFT(合成孔徑聚焦)成像，P掃描成像，超聲全息成像，超聲CT成像等技術(shù)。

三、射線技術(shù)在無損檢測領域內(nèi)的應用與發(fā)展

1.射線檢測技術(shù)的應用

射線檢測技術(shù)是利用射線(X射線、射線、中子射線等)穿過材料或工件時的強度衰減，檢測其內(nèi)部結(jié)構(gòu)不連續(xù)性的技術(shù)。穿過材料或工件的射線由于強度不同在X射線膠片上的感光程度也不同，由此生成內(nèi)部不連續(xù)的圖像。

(1)早期使用在石油工業(yè).分析鉆井巖芯。

(2)在航空工業(yè)用于檢驗與評價復合材料和復合結(jié)構(gòu)。評價某些復合件的制測技術(shù)的重要基礎之一是數(shù)字圖象處理技術(shù)，即使常規(guī)膠片射線照相技術(shù)，也在采用數(shù)字圖象處理技術(shù)。

(3)今后重點應用的技術(shù)。1994年HaroldBerger在美國《材料評價》發(fā)表的“射線無損檢測的趨勢”中提出，在20世紀的最后10年和21世紀的初期，下列技術(shù)將得到廣泛應用:①數(shù)字X射線實時檢測系統(tǒng)在制造、在役檢驗和過程控制方面。②具有數(shù)據(jù)交換、使用NDT工作站的計算機化的射線檢測系統(tǒng)。③小型、低成本的CT系統(tǒng)。④微焦點放大成像的x射線成像檢驗系統(tǒng)。⑤小型高靈敏度的X射線攝像機。⑥大面積的光電導X射線攝像機。

四、無損檢測的發(fā)展趨勢

1.超聲相控陣技術(shù)

超聲檢測是應用最廣泛的無損檢測技術(shù)，具有許多優(yōu)點，但需要耦合劑和換能器接近被檢材料，因此，超聲換能、電磁超聲、超聲相控陣技術(shù)得到快速發(fā)展。其中，超聲相控陣技術(shù)是近年來超聲檢測中的一個新的技術(shù)熱點。

超聲相控陣技術(shù)使用不同形狀的多陣元換能器來產(chǎn)生和接收超聲波波束，通過控制換能器陣列中各陣元發(fā)射(或接收)脈沖的時間延遲，改變聲波到達(或來自)物體內(nèi)某點時的相位關系，實現(xiàn)聚焦點和聲束方向的變化，然后采用機械掃描和電子掃描相結(jié)合的方法來實現(xiàn)圖像成像。與傳統(tǒng)超聲檢測相比，由于聲束角度可控和可動態(tài)聚焦，超聲相控陣技術(shù)具有可檢測復雜結(jié)構(gòu)件和盲區(qū)位置缺陷和較高的檢測頻率等特點，可實現(xiàn)高速、全方位和多角度檢測。對于一些規(guī)則的被檢測對象，如管形焊縫、板材和管材等，超聲相控陣技術(shù)可提高檢測效率、簡化設計、降低技術(shù)成本。特別是在焊縫檢測中，采用合理的相控陣檢測技術(shù)，只需將換能器沿焊縫方向掃描即可實現(xiàn)對焊縫的覆蓋掃查檢測。

2.微波無損檢測

篇7

2、機械產(chǎn)品可靠性技術(shù)

重點開發(fā)可靠性工程管理技術(shù)、產(chǎn)品和系統(tǒng)可靠性設計技術(shù)、失效分析技術(shù)、可靠性實驗評定、運行監(jiān)測、故障診斷等技術(shù)。

3、熱加工清潔生產(chǎn)技術(shù)

包括熔煉自動化、利用爐廢氣預熱和除塵等鑄造清潔生產(chǎn)技術(shù)；高效燃氣無氧化加熱、溫鍛塑性成形等鍛造清潔生產(chǎn)技術(shù)；切割及焊接清潔生產(chǎn)技術(shù)；可控氣氛多用爐、連續(xù)爐和真空熱處理爐等熱處理清潔生產(chǎn)技術(shù)；電鍍、涂裝等表面處理清潔技術(shù)。

4、精密成形技術(shù)

重點開發(fā)以實模精密成形、剛型、準剛型精密成形、高緊實度造型（芯）等精密鑄造技術(shù)；精密模鍛、輥鍛、熱軋、熱擠壓多向分模鍛造、熱鐓鍛等精密熱塑性成形技術(shù)；冷溫擠、冷擠、冷軋、超塑性等溫成形、冷精整及復合成形等機械構(gòu)件精密焊接與切割技術(shù)。

5、表面功能覆層技術(shù)

包括少無污染、高效、高性能的表面功能覆層技術(shù)與裝備；重大工程裝備表面功能覆層制備技術(shù)；高能束表面覆層制備及應用技術(shù)；新型復合表面處理技術(shù)；表面功能材料及涂層技術(shù)。

6、數(shù)控技術(shù)

重點開發(fā)開放式體系結(jié)構(gòu)的新一代數(shù)控系統(tǒng)；車削中心、加工中心、數(shù)控磨床、數(shù)控鍛壓機床、電加工機床、數(shù)控重型機床等六類主機配套的數(shù)控系統(tǒng)。

7、工業(yè)過程自動化技術(shù)

研究開發(fā)工業(yè)過程自動化的管理控制集成技術(shù)；工業(yè)通訊網(wǎng)絡和現(xiàn)場總線協(xié)議的開放式自動化系統(tǒng)。

8、工業(yè)機器人系統(tǒng)技術(shù)

開發(fā)點焊、弧焊、裝配、搬運、噴漆五大類工業(yè)機器人的機械結(jié)構(gòu)、傳動機制、伺服驅(qū)動、傳感控制及系統(tǒng)成套的設計和制造及工程應用技術(shù)。

9、機械制造柔性自動化基礎技術(shù)

研究開發(fā)適合我國國情的柔性自動化技術(shù)、信息管理技術(shù)及自動化單元和部分集成控制技術(shù)，開發(fā)車間級自動化系統(tǒng)和FMC·P-FMS、FMS三個層次典型柔性加工設備。

10、面向中小企業(yè)的綜合自動化技術(shù)

開發(fā)面向中小企業(yè)的綜合自動化單元技術(shù)和系統(tǒng)；以GT原理為主線的車間級、單元級自動化成套技術(shù)；管理信息系統(tǒng)；產(chǎn)品設計與制造自動化系統(tǒng)；單元技術(shù)間的集成技術(shù)；質(zhì)量控制技術(shù)。

11、傳感器技術(shù)

研究開發(fā)力敏、磁敏、熱敏、光敏、氣敏、濕敏等類傳感器、工程傳感測量系統(tǒng)及基礎共性技術(shù)。

12、自動測試技術(shù)

開發(fā)VXI總線、GPIB總線、RS485串行總線三類自動測試系統(tǒng)，VXI總線結(jié)構(gòu)的電機、發(fā)動機、工業(yè)泵、印刷板產(chǎn)品自動測試系統(tǒng)；GPIB總線結(jié)構(gòu)的環(huán)保自動測試系統(tǒng)；RS485串行總線結(jié)構(gòu)的氣象自動觀測系統(tǒng)；大氣污染、水質(zhì)污染分析儀器和智能數(shù)字采集系統(tǒng)。

13、電力電子技術(shù)

研究開發(fā)新型高頻、大中功率變頻裝置和電源、諧波抑制和無功補償技術(shù)、新型IGBT器件生產(chǎn)技術(shù)，以及為重點工程配套的電力電子器件、電力半導體應用裝置。

14、精密、超精密加工技術(shù)

以高效超精密加工車床、CNC型超精密復合加工機床、超精密平面和外圓磨床為重點，開發(fā)超精加工技術(shù)及應用工程，帶動開發(fā)出一批精密、超精密的基礎功能元器件，如超精密主軸軸系、超精密的伺服進給系統(tǒng)、超精密的測量系統(tǒng)和誤差自動補償系統(tǒng)等。

15、高能束加工技術(shù)

開發(fā)光加工應用技術(shù)、千瓦級二維激光切割技術(shù)；激光加工機配套設備及元件；多維激光加工機及機器人；激光焊接工藝；大型復雜零件激光表面處理工藝和汽車發(fā)動機缸體激光熱處理生產(chǎn)線。

16、高性能機械工程材料生產(chǎn)及應用技術(shù)

開發(fā)軸承、密封件、模具等機械基礎件用新材料及應用技術(shù)；電力設備、石化設備等重大裝備的自動化儀表材料和專用功能材料及應用技術(shù)；汽車工業(yè)用精細陶瓷、專用功能材料、工程塑料、新型復合材料及應用技術(shù)。

17、系統(tǒng)管理技術(shù)

重點研究開發(fā)精密生產(chǎn)技術(shù)、虛擬制造技術(shù)、企業(yè)級信息管理系統(tǒng)技術(shù)和設計、制造、質(zhì)量、銷售等方面的有限集成技術(shù)；資源管理信息庫；并行工程技術(shù)、信息交換和接口通訊技術(shù)。

18、重大工程成套裝備制造技術(shù)

重點開發(fā)國民經(jīng)濟重大工程成套裝備的總體設計、大型構(gòu)件加工、系統(tǒng)優(yōu)化、參數(shù)匹配、在線監(jiān)控、故障診斷、綜合管理及系統(tǒng)可靠性等關鍵技術(shù)。

19、環(huán)境保護工程裝備相關技術(shù)

重點研究開發(fā)煙氣脫硫脫硝和除塵、工業(yè)廢水和城市污水處理等成套設備和技術(shù)；電子輻射照氨法處理工藝；厭氧生物法處理模塊化技術(shù)；柴油機電控燃油噴射技術(shù)。

20、節(jié)能節(jié)材技術(shù)

研究開發(fā)風機、泵、電焊機等量大面廣產(chǎn)品的應用變頻調(diào)速技術(shù)；發(fā)電設備燃氣－－蒸汽聯(lián)合循環(huán)技術(shù)、超臨界技術(shù)、循環(huán)流化床和加壓流化床技術(shù)、抽水蓄能技術(shù)；余熱余壓利用技術(shù)；高效、節(jié)能和智能化的能源管理和控制技術(shù)。

二、產(chǎn)業(yè)化技術(shù)

1、典型數(shù)控機床計算機輔助工業(yè)造型設計技術(shù)

造型設計效果模糊綜合評價系統(tǒng)、小型機與工作站計算機輔助造型系統(tǒng)、工作站及超級微機輔助工業(yè)造型設計系統(tǒng)軟件。已在10多個企業(yè)應用，效果顯著，在機床行業(yè)有重要推廣價值。

2、加工中心加工系統(tǒng)動態(tài)穩(wěn)定性分析和計算軟件

適用于機床整體靜動態(tài)特性預測和結(jié)構(gòu)的軟件包，包括八個功能程序段及相應的接口程序。已用于6個單位，效益良好，適宜在機床行業(yè)推廣。

3、樹脂砂鑄造成套技術(shù)

包括連續(xù)式和間歇式混砂機系列及樹脂砂再生設備。對提高鑄件質(zhì)量、降低產(chǎn)品成本、提高國際競爭力有重要意義。適用于質(zhì)量要求高、批量大的鑄鐵件生產(chǎn)。

4、鋼水凈化技術(shù)

適合國情的鋼水精煉及保證鑄鋼件內(nèi)部純凈度的全套裝備及工藝。已用于十幾家企業(yè)，適用于核、火、水電及石油化工設備中的各種鑄鋼件生產(chǎn)。

5、典型精密鍛造件生產(chǎn)線成套技術(shù)

根據(jù)企業(yè)提供的典型件和生產(chǎn)綱領，提供生產(chǎn)線交鑰匙工程及單項技術(shù)、裝備或軟件。對節(jié)材、節(jié)約工時、節(jié)約投資、提高鍛件精度有重要意義。已在4家企業(yè)使用。

6、先進模具選材、設計、制造成套技術(shù)

包括高性能模具材料及應用技術(shù)、模具的現(xiàn)代設計加工技術(shù)和模具的配套技術(shù)。已在4家企業(yè)使用。適用于汽車、摩托車、輕工、儀表等行業(yè)所需的各種模具制造。

7、熱壁加氫反應器內(nèi)壁、大型水輪機轉(zhuǎn)輪及寬帶極高速堆焊技術(shù)

包括熱壁加氫反應器內(nèi)壁、大型水輪機轉(zhuǎn)輪的拼焊及耐氣蝕堆焊和寬帶極高速堆焊技術(shù)。在焊材及工藝方面有節(jié)約外匯的效果，已在3家企業(yè)示范，適用于加氫反應器、尿素合成塔、電鉆鍋爐等設備的內(nèi)表面堆焊。

8、激光焊接及切割加工裝備成套技術(shù)

包括激光器、激光焊接及切割成套技術(shù)。對提高焊接強度和質(zhì)量有重要意義，經(jīng)濟和社會效益顯著。適用于刀具、工具等各種材質(zhì)的薄板焊接。

9、氮基氣氛保護加熱淬火與微機控制系統(tǒng)

包括CNC系列變壓吸附制氮機組、TC-89系列微機控制系統(tǒng)、保護加熱淬火工藝技術(shù)。有節(jié)約投資、提高質(zhì)量的功效。適用于多種碳鋼、低合金鋼的熱處理，軸承、齒輪等零部件淬火、滲碳生產(chǎn)等。

10、可控氣氛真空熱處理成套技術(shù)

包括密封箱式多用爐生產(chǎn)線和連續(xù)可控熱處理生產(chǎn)線、真空熱處理設備和工藝成套技術(shù)。經(jīng)5個廠試點效益顯著。用于汽車齒輪、軸承和標準件、高合金鋼、不銹鋼、低合金結(jié)構(gòu)鋼、軸承鋼的滲碳及淬火等工藝處理。

11、先進刀具、工具系統(tǒng)

用于車床和數(shù)控鏜床、銑床和加工中心。經(jīng)企業(yè)試用，對提高工效、節(jié)匯創(chuàng)匯有重要價值。適用于機械加工企業(yè)。

12、自泳涂料涂裝生產(chǎn)線成套技術(shù)

自泳涂料是由活性高分子乳液、活性添加劑及顏料組成的新型水性涂料，與現(xiàn)用的電泳涂裝工藝相比，具有工藝簡單、穩(wěn)定、節(jié)能、節(jié)材和省投資、涂層性能好等優(yōu)點?？商峁┕に囋O備設計、制造及調(diào)試交鑰匙工程。用于汽車車身及家電部件的底漆涂裝。

13、車間物流自動化、立體庫及關鍵技術(shù)

車間物流自動化立體庫的系統(tǒng)設計、成套設備、控制軟件。適用于機械汽車大中型企業(yè)的物流管理，經(jīng)多廠試用有節(jié)省占地和投資、工作效率高等優(yōu)點。

14、可編程序控制系統(tǒng)成套工程技術(shù)

包括系統(tǒng)設計、成套設備和編程控制及監(jiān)視軟件，適用于機械、汽車制造業(yè)的控制系統(tǒng)，經(jīng)多廠試用有節(jié)約投資、縮短維修時間之優(yōu)點，經(jīng)濟效益顯著。

15、普及型和經(jīng)濟型機床數(shù)控成套系統(tǒng)

包括以工業(yè)PC機為基礎的總線模塊化、開放型體系結(jié)構(gòu)和以步進電機驅(qū)動的經(jīng)濟型數(shù)控系統(tǒng)，適用于機床配套及現(xiàn)役機床改造。經(jīng)多家工廠試用效果明顯。

16、超聲波渦流在線自動探傷設備

將超聲波探傷和渦流探傷技術(shù)相結(jié)合，組成成套機組，可同時檢測內(nèi)部和外表缺陷及幾何尺寸，可用于機械零部件、管棒及鍋爐制造廠檢測，試用效果好。

17、企業(yè)計算機輔助管理系統(tǒng)CAPMS

篇8

一、基本公共服務的城鄉(xiāng)差距

1.中小學義務教育方面。由于我國農(nóng)村義務教育政府財政投入實行鄉(xiāng)財政或縣財政負擔的體制，而縣鄉(xiāng)財政普遍困難，所以農(nóng)村義務教育經(jīng)費普遍低于城市。1997年城市學生人均教育經(jīng)費是農(nóng)村學生的4倍，城市初中生的人均教育經(jīng)費是農(nóng)村初中生的近8倍。1998年，我國農(nóng)村接收義務教育的學生1.23億，占當年全國接受義務教育學生總數(shù)的65％，但農(nóng)村義務教育投入占全國義務教育投入的比重僅為56％。2004年，全國城鄉(xiāng)小學、初中生均預算內(nèi)公用經(jīng)費分別為1.4：1和1.3：1.

2.醫(yī)療衛(wèi)生方面。我國城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生方面存在巨大的差距。2000年農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?3.7％，但農(nóng)村衛(wèi)生總費用占全國衛(wèi)生總費用的比重僅為32.07％，農(nóng)村人均衛(wèi)生總費用只相當于城市的26.8％；農(nóng)村衛(wèi)生事業(yè)費占全國衛(wèi)生事業(yè)費的比重僅為32.77％，農(nóng)村人均衛(wèi)生事業(yè)費用僅為城市的27.7％。1991年～2000年，全國新增衛(wèi)生經(jīng)費投入中只有14％投入到農(nóng)村，而14％中的89％又成了人頭費，真正專項的農(nóng)村衛(wèi)生經(jīng)費只有1.3％。2005年，我國人均衛(wèi)生總費用城鄉(xiāng)之比高達3.53：1.

3.社會保障方面。目前城市社會保障制度涉及到的保障項目已相當齊全，而農(nóng)村社會保障項目十分缺乏。2004年，全國城市醫(yī)療保險覆蓋率為42％，農(nóng)村合作醫(yī)療覆蓋率僅有10％左右，80％以上的農(nóng)民屬于自費醫(yī)療群體。2002年～2006年，城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險參保人數(shù)增長27.35％，而農(nóng)村養(yǎng)老保險參保人數(shù)卻下降1.61％；截至2006年享受最低生活保障的人數(shù)為2240.1萬人，農(nóng)村為1593.1萬人，考慮到城鄉(xiāng)之間巨大的人口差異，農(nóng)村最低生活保障的覆蓋率遠遠低于城市。

4.公共基礎設施方面。在傳統(tǒng)體制中，城市的公共基礎設施主要由國家提供，而農(nóng)村的基礎設施由農(nóng)民自己解決，國家只給予適當?shù)难a助，造成農(nóng)村基礎設施建設落后。

改革開放以來，對基礎設施進行了投資體制的改革，主要是引入了多元投資主體。積極引導私人經(jīng)濟主體等投資經(jīng)營公共基礎設施，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平的差距決定了農(nóng)村私人投資主體的缺乏，而城市投資主體出于自身利益的考慮很難將資金投入農(nóng)村，農(nóng)村公共基礎設施投資遠遠落后于城市。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務差距形成的原因從總體上看，現(xiàn)行的中國城鄉(xiāng)基本公共服務的不平衡主要是政策主導與制度安排造成的

建國初期我國采取了“先工業(yè)后農(nóng)業(yè)”、“先城市后農(nóng)村”、“先工人后農(nóng)民”的政策，在政策和制度上優(yōu)先發(fā)展城市。資金、優(yōu)惠政策多投向城市。政策制度上的原因是造成我國二元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)的主要原因，也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務不均等的主要原因。

1.工農(nóng)業(yè)發(fā)展價格剪刀差的政策對于城鄉(xiāng)收入差距及公共服務差距產(chǎn)生了重要影響。中國的工農(nóng)產(chǎn)品價格剪刀差是犧牲農(nóng)村、農(nóng)民利益而加速工業(yè)化資本積累的不公平的分配制度，是人為加劇城鄉(xiāng)差距的歷史起因。通過這一制度將農(nóng)民應獲得的利益向城市居民發(fā)生了轉(zhuǎn)移，也使農(nóng)村社會經(jīng)濟發(fā)展所需的資本不斷的向城市地區(qū)轉(zhuǎn)移。城市獲得了經(jīng)濟發(fā)展所需要的經(jīng)濟積累，而農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到了損害。造成了嚴重的社會不公平和城鄉(xiāng)差距。城鄉(xiāng)基本公共服務的差距就是表現(xiàn)之一。

2.現(xiàn)行財政體制的運行機制?，F(xiàn)行財政體制名為分稅制，卻由于實施過程中的不完善，導致了許多地方財政體制的運轉(zhuǎn)變成了分稅制與財政包干體制進行機會主義結(jié)合的產(chǎn)物。由此導致縣鄉(xiāng)政府被迫虛報財政收入、財政困難和財政風險不斷蓄積，從而擠占本應用于支持農(nóng)村公共服務供給的支出。

目前統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務均等化應重點加強對農(nóng)村地區(qū)的支持，在資金政策上向三農(nóng)傾斜。從貢獻補償?shù)慕嵌瓤矗@是對工業(yè)化初期以“剪刀差”方式吸納三農(nóng)資金予以補償，通過提升農(nóng)村基本公共服務對農(nóng)民生產(chǎn)生活做出補償。

三、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務不平衡的對策

1.改革不合理的政策，制度，消除造成城鄉(xiāng)分割的體制方面的因素，打破城鄉(xiāng)分割，建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會保障制度。如取消農(nóng)民工子女在城市上學的借讀費，農(nóng)村合作醫(yī)療與城市醫(yī)療保險接軌等。

2.改革完善公共財政制度。把基本公共服務均等化作為深化財政體制改革的基本方向。調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)，把資金更多的投向農(nóng)村地區(qū)。按照財權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，改革財政體制，建立由中央和地方各級政府分類別、按比例合理負擔農(nóng)村公共物品的機制，采取以中央、省兩級政府為主導，地方財政適當配套的方式解決當前農(nóng)業(yè)經(jīng)濟發(fā)展、農(nóng)民生活緊密相關的公共服務供給問題。建立以公共服務最低公平為基礎的轉(zhuǎn)移支付制度。超級秘書網(wǎng)

3.建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的公共服務制度，提高公共服務的統(tǒng)籌層次，先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)公共服務的均等化，逐步提高層次最終全國城鄉(xiāng)各地基本公共服務的均等化。

4.建立城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，搭建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌平臺。打破城鄉(xiāng)界限，建立城鄉(xiāng)有機銜接、一體化的社會保障模式可以更好地借助政府的力量，在完成風險有效分散和損失分攤的基礎上實現(xiàn)社會穩(wěn)定，在最大范圍內(nèi)通過社會保障的轉(zhuǎn)移支付功能達到社會的公平和穩(wěn)定。

篇9

一、綜合成本包干制的基本情況

目前，壽險公司經(jīng)營短期險業(yè)務的費用政策主要有兩種，即全額預算制和綜合成本包干制。前者由總公司按統(tǒng)一的會計模式編制費用預算，年度預算一經(jīng)審定下發(fā)，其執(zhí)行與考核需嚴格按規(guī)定運作，并強調(diào)預算與會計核算在科目和信息以及預算時間進度的一致性。全額預算制有利于公司事前對業(yè)務收支情況有一個充分、全面的了解，進而對公司的資源進行有效的配置，但其滯后性也在一定程度上制約了公司業(yè)務的及時開展。而綜合成本包干制又稱捆綁制，即對短期險業(yè)務的綜合賠付率和費用率實行捆綁考核，而不再單純地考核利潤指標。目前，在湖南轄區(qū)內(nèi)采取綜合成本包干制的分公司有太平洋人壽、新華人壽、中國人壽、合眾人壽等5家，占湖南壽險分公司總數(shù)的42%。

在實際操作中，綜合成本包干制先是由總公司根據(jù)不同的險種設定不同的捆綁率，對各級經(jīng)營機構(gòu)的可用費用進行逐月考核，如果綜合賠付率大于捆綁率，說明該業(yè)務虧損，則從其它險種的財務可用費用中扣除。如太平洋人壽總公司對湖南分公司短期意外險(含一年期和極短期)的捆綁率為80%，個人短期健康險捆綁率為84%，團體短期健康險捆綁率為91%。各省級分公司在總公司下達的固定短期險費用比例的基礎上，把費用再分解為預定賠付率、間接管理費用、直接銷售費用三部分，并根據(jù)當?shù)厥袌鲑r付率水平、主體經(jīng)營狀況及業(yè)務需要確定比例。其中預定賠付率用于短期險業(yè)務實際賠付的預留額度；間接管理費用用于保證經(jīng)營主體的經(jīng)營管理的費用需要；直接銷售費用用于業(yè)務的市場拓展，主要包括調(diào)劑基金、手續(xù)費和業(yè)務員提獎等。一般而言，在執(zhí)行費用包干政策過程中，總公司都會出臺一系列相關的預算費用管理制度，如按要求提取充足的責任準備金，準確計算短期險的綜合賠付率，并按權(quán)責發(fā)生制的核算原則準確預提各項當期應承擔而未支付的費用等。

從了解的情況看，已實行綜合成本包干制的公司，如太平洋人壽從2003年開始，新華人壽從2005年開始就一直實行這一政策(見表1、表2)。太平洋人壽基本處于盈利狀態(tài)，新華人壽2005年由于保險標的發(fā)生兩起大事故，因而出現(xiàn)虧損。但不論經(jīng)營是盈是虧，目前都沒有改為全額預算的想法，只是逐步完善，使之更符合市場實際，符合基層經(jīng)營實際。而一些原來沒采用綜合成本包干制的公司，由于受到壽險同業(yè)和產(chǎn)險公司的雙重競爭壓力，有的也開始嘗試這一費用政策，如中國人壽和嘉禾人壽等，可見這一制度有一定的積極意義和生命力。

二、綜合成本包干制的積極作用

(一)效益觀有所增強

從業(yè)務管理的角度看，綜合成本包干制無形中讓保險從業(yè)人員的頭腦中繃緊了“效益弦”，對遏制不良業(yè)務，保證公司永續(xù)穩(wěn)健經(jīng)營，提高公司服務品牌與綜合競爭力有一定的促進作用。通過賠付率和費用率捆綁考核，保險公司只有審慎核保，對風險進行正確的評估并對每一險種進行合理定價，才能降低賠付率并增加可用費用額度，同時改變了以往給每一個險種一定的費用所導致業(yè)務人員以及經(jīng)營者只片面追求保費規(guī)模而不關心費率風險的現(xiàn)象。不論是盈是虧，最后都要自己兜底，也就是說盈利歸本單位和從業(yè)人員享有，虧損也要本單位和從業(yè)人員從其它費用渠道去填平。如太平洋人壽湖南分公司2006年短期意外險可用費用為3397.45萬元，個體健康險的可用費用為532.59萬元，而團體健康險的可用費用為-71.45萬元，也就是說團體健康險業(yè)務不僅沒有掙錢，而且需要從其他險種可用費用中貼費用。這樣，經(jīng)營單位和業(yè)務員在以后承保團體健康險時，就不得不考慮可用費用這一問題，要么不做，要么提高承保條件或加強理賠管理(見表3)。

(二)違規(guī)行為有所減少

對短期險業(yè)務實行綜合成本包干制，在某些程度上可以減少“坐支坐扣保險費”、“編造虛假賠款”等套取費用的違規(guī)經(jīng)營行為，從2006年現(xiàn)場檢查的情況看，學平險、建工險等短期險業(yè)務領域違規(guī)問題主要有坐支保費、虛假發(fā)票套取現(xiàn)金，賬外支付單位和個人高額手續(xù)費，以及向具有行政權(quán)利和職務便利的單位或個人支付回扣等，這些違規(guī)形式在實行綜合成本包干制的公司中相對較少發(fā)現(xiàn)，而在沒有實行包干制的公司中上述違規(guī)行為則較為突出，尤其是坐支保費和虛假發(fā)票套取現(xiàn)金現(xiàn)象比較普遍。究其原因是綜合成本包干后，無論是違規(guī)或變相違規(guī)，支付多少都是自己的包干費用，無須多此一舉。但沒有實行綜合成本包干制的公司就不同，一方面要應付非理性競爭，另一方面又不能突破年度費用預算，有的公司為搶奪業(yè)務，只好鋌而走險。

(三)風險意識有所提升

如前所述，采用綜合成本包干制的費用政策，對于風險較高的業(yè)務，經(jīng)營管理者會主動考慮展業(yè)成本，并根據(jù)賠付情況適時調(diào)整險種結(jié)構(gòu)或承保條件。各級保險經(jīng)營主體必然加強本機構(gòu)的預算費用管理，確保各項費用支出的合理性及總費用支出不超過費用率控制標準，以實現(xiàn)年底收支平衡。例如新華人壽湘潭中心支公司于2005年8月25日，承保了文花枝(全國勞動模范)等26人次出省的旅游意外險，8月28日下午，該團所乘座的大巴因超速與一貨車相撞，當場導致6人死亡(其中兩人為當?shù)貙в?，未投?，22人不同程度受傷。事故發(fā)生后，新華人壽保險公司共賠付68.8萬元，遠遠超出此單40%的賠付率考核指標(總費用是80%包干)。因殘疾鑒定需要6個月后進行，此事故中的另外20多萬元放在2006年進行賠付，使2005年旅游意外險的賠付率在預定的40%賠付率范圍之內(nèi)，實現(xiàn)了當年收支平衡，但事故誘發(fā)的結(jié)果是2006年該單位不得不對所承保的同類業(yè)務進行重新核保，調(diào)整承保條件，以控制賠付率指標。

三、綜合成本包干制的弊端

(一)背離了保險費率厘定的精算原理

眾所周知，凡商品皆有價值，保險作為一種特殊的保障性商品，其價值的貨幣表現(xiàn)是保險費，也就是保險產(chǎn)品的市場價格。根據(jù)大數(shù)法則及收支相抵原則，保險費由純保費與附加保費兩部分構(gòu)成，其中純保費主要支付保險賠款，不含利潤因素，而附加保費主要反映保險經(jīng)營主體的營業(yè)費用及認可的合理利潤。按保險精算原理，每份保單的保險費就是其價值的真實反映，也是經(jīng)營機構(gòu)償付能力和合理利潤的充分體現(xiàn)。從理論上講，在綜合成本包干制下，一方面是模糊了純保費率與附加保費率的界定，在實際運作中用賠付率和費用率取而代之，經(jīng)營主體的利潤從兩者之和與捆綁率的節(jié)余部分產(chǎn)生，背離了保險費率厘定的精算原理；另一方面，短意險的費率計算基礎和準備金的提取原理與非壽險類似，都是通過嚴謹?shù)木愕贸龅模壜实脑O定缺乏相應的經(jīng)驗數(shù)據(jù)和精算技術(shù)，更多的是建立在主觀判斷及近期假設的基礎之上，其科學合理性還有待檢驗，一旦發(fā)生費用率超過附加費率以及出現(xiàn)異常賠付件時，就會危及保險經(jīng)營主體的償付能力。從經(jīng)營實踐來看，如確有較大利潤空間，在新產(chǎn)品開發(fā)時，應合理降低價格，增加保障額度，以增強產(chǎn)品的吸引力，而不是一“包”了之，最終損害被保險人的利益。此外，在我國保險業(yè)發(fā)展處于初級階段的現(xiàn)實背景下，一些保險經(jīng)營主體的業(yè)務發(fā)展模式仍以外延式擴張為主，許多經(jīng)營者經(jīng)營管理思路比較粗放，片面強調(diào)保費規(guī)模，內(nèi)控管理不到位，實行綜合成本包干制并不能完全杜絕坐支保費、保費收入不入賬及拒賠、拖賠、惜賠等現(xiàn)象發(fā)生。

(二)財務真實性難以得到保證

實施綜合成本費用包干政策的可用費用率都在40%左右，而隨著規(guī)模的不斷做大，優(yōu)質(zhì)業(yè)務的增加和整體賠付率的降低，可用費用率還有可能進一步提高，可用費用額也將增加。從財務的角度來看，任何一筆開支都要有真實的發(fā)票報賬，都要符合會計準則和國家的法律法規(guī)。為將40%-48%的可用費用從財務上套取出來，有的經(jīng)營單位和個人往往找大量的假油料發(fā)票、電話費發(fā)票、餐費發(fā)票、住宿費發(fā)票做賬，經(jīng)營數(shù)據(jù)失真，違背了財務的真實性原則，客觀上助長了財務業(yè)務中的虛假行為，為可能產(chǎn)生商業(yè)賄賂提供了資金來源。

(三)有可能誘發(fā)不正當交易行為

綜合成本包干制使經(jīng)營單位有可能通過不正當手段獲取競爭優(yōu)勢，達到排擠其它競爭對手的目的。其一，手續(xù)費支付可能蛻變?yōu)椤吧虡I(yè)賄賂”。由于實行賠付率和費用率捆綁考核，有的從業(yè)人員在展業(yè)過程中，自然會優(yōu)先考慮歷史賠付率較低的險種，以獲得較大的可用費用空間，為高額支付手續(xù)費或支付回扣創(chuàng)造了客觀條件，進而導致“商業(yè)賄賂”行為的發(fā)生。以學平險為例，包干政策都為80%-88%，預定賠付率為40%，可用費用率40%-48%，經(jīng)營單位和業(yè)務員自由支配的空間較大。其二，經(jīng)營單位往往借“費率市場化”之名行“降費”之實，并美其名曰“隨行就市”。由于在該制度下，各險種之間的可用費用可進行調(diào)劑，從而為經(jīng)營單位進行非理性競爭，以低于成本價格的費率銷售保單的手段來獲取別的業(yè)務提供了機會，但對未實行包干制的經(jīng)營單位卻有失公平，因而在一定程度上沖擊了正常的保險市場秩序，影響了保險業(yè)的健康發(fā)展。

(四)不利于全額預算管理的推行

部分保險經(jīng)營主體采用的費用包干政策是一種典型的粗放式經(jīng)營，違背了現(xiàn)代企業(yè)科學管理的原則，與現(xiàn)代企業(yè)推行的全額預算管理相悖，這種費用管理模式在上世紀90年代比較盛行，但已經(jīng)不能適應當今保險業(yè)快速發(fā)展的需要，更不能適應保險業(yè)全面開放的需要。費用管理政策的制定不僅要考慮到產(chǎn)品條款擬定的費率，而且要考慮到經(jīng)營成本和費用，強調(diào)收支情況的真實性、有效性，費用包干政策則達不到上述要求。

(五)法人機構(gòu)放松了自己的管控責任

在現(xiàn)行的經(jīng)營管理體制下，保險公司總公司對其分支機構(gòu)無論是在內(nèi)控制度，還是在產(chǎn)品、費率上，均賦予嚴格的管理職責，實行綜合成本包干制就意味著在短期業(yè)務發(fā)展上，只要分支機構(gòu)不突破費用包干率，總公司就可以放任自流，僅以一個“包”字替代了其管理職責，至于分支機構(gòu)是否合規(guī)經(jīng)營，是否違法，是否搞不正當交易，總公司一概不管，這樣總公司不僅放棄了自己對分支機構(gòu)的管理職責，而且了原先報備的條款和費率，也違背了壽險的精算規(guī)定，必將帶來較大的經(jīng)營風險，給行業(yè)的聲譽帶來負面影響和損害。

四、相關建議和對策

(一)保險經(jīng)營主體應樹立理性的經(jīng)營理念

首先，應進一步完善以效益為主的考核機制。各經(jīng)營主體要牢固樹立“效益第一”的經(jīng)營理念，正確處理好效益與規(guī)模的辯證關系，通過完善考核機制，引導從業(yè)人員樹立正確的效益觀，杜絕各種違法違規(guī)經(jīng)營行為。其次，注重精算技術(shù)在保險費率厘定中的科學應用。各經(jīng)營主體應按照保險精算原則，依靠詳實的基礎數(shù)據(jù)、縝密的精算技術(shù)，在充分保證賠付的基礎上，加上合理的管理費用和利潤來確定費率，并真正形成參與市場公平競爭的價格機制。第三，加大產(chǎn)品服務創(chuàng)新力度。面對激烈的競爭環(huán)境，各經(jīng)營主體應摒棄各種非法競爭及低水平的價格競爭手段，轉(zhuǎn)到注重提升非價格競爭因素的品質(zhì)上來，并結(jié)合保險需求和自身實際，加大產(chǎn)品服務創(chuàng)新力度，積極培養(yǎng)核心競爭力。

(二)進一步完善保險法律體系

我國自1995年頒布《保險法》以來，經(jīng)過10年建設，初步建立了以《保險法》為核心的保險法律體系，在規(guī)范保險市場秩序方面發(fā)揮了重要作用，但保險法律體系的發(fā)展仍滯后于社會、經(jīng)濟的發(fā)展，對保險同業(yè)競爭缺乏有效的法律依據(jù)。如關于手續(xù)費比例，《保險法》并未作規(guī)定，主要依據(jù)是財政部1999年1月13日公布的《保險公司財務制度》。該制度第47條規(guī)定，“保險公司可以根據(jù)業(yè)務經(jīng)營情況確定某一險種、某一條款或不同形式人手續(xù)費的支付標準，但手續(xù)費的支付總額不得突破實收保險費的8%”。而目前法學界和保險業(yè)界人士對8%的固定比例限制多持異議，認為不符合市場經(jīng)濟規(guī)律和國際保險市場的通行做法。因此，在盡快完善現(xiàn)有《保險法》的基礎上，形成以《保險法》為核心，以《保險法》實施細則和各種保險法規(guī)相配套的保險法律法規(guī)體系，充分發(fā)揮保險法律的引導和保障作用，使保險監(jiān)管真正做到有法可依、有章可循。

篇10

1 問題的提出

“公共政策”(Public Policy)是近十多年來在中國新聞媒體、書刊雜志、政府文件上出現(xiàn)頻率較高的術(shù)語。公共政策作為公共行政學研究的一個重要方面,日益受到學術(shù)界的重視。在社會處于變革和轉(zhuǎn)型時期所進行的社會科學研究中,往往是名詞概念出現(xiàn)在前,真正的研究、實踐在后。雖然“公共政策”一詞在人們口頭上和書面中已經(jīng)使用了一些年,但是在中國真正的公共政策研究才剛剛起步,就連有關公共政策的學科定位和自身概念在學界還存在著模糊認識;至于在公共政策的制定、實施和評估這些具體的環(huán)節(jié)上,學者們的爭議則更多。

近些年,越來越多的學者開始對公共政策的理論和實踐進行研究。關于“公共政策”,有哪些人在研究?都說了些什么?主要采用哪些方法進行研究?本文試圖解答這些問題從而探尋中國公共政策研究的發(fā)展方向。

2 樣本來源及指標設計

2.1 樣本來源

本文對公共政策研究的評述選取的刊物是《中國行政管理》,選取的時間段為2004―2009年。剔除了非學術(shù)性的書評、會議綜述等文章后,最后所獲得的總樣本量為70篇。需要說明的是,樣本的選擇標準是論文具有明顯的公共政策學學科取向或問題取向,即主要從文章的具體內(nèi)容來判斷是否符合樣本要求而非標題中有“公共政策”字樣。

《中國行政管理》是目前我國行政(公共)管理學科唯一大型綜合性權(quán)威學術(shù)月刊。其理論成果反映了目前我國公共政策研究的較高水平,從中我們可以對中國目前公共政策研究的現(xiàn)狀有比較清楚的了解。

2.2 指標設計

基于評估的需要,本次評估設計了一些具體指標,包括:

(1)年份。分析在不同的年份,研究在數(shù)量上是否呈現(xiàn)出不同的特征。

(2)作者單位為了統(tǒng)計的方便,對于合作文章,均以第一作者為主要作者,作者單位與學術(shù)地位均采用第一作者的資料;對于有諸多頭銜的作者,我們只采用第一單位的資料。

所有未標明資金支持的都看做是無資金支持。與學術(shù)地位。分析哪些人在做公共政策的研究。我們將作者單位分為高等院校、行政學院、研究所/學會、黨校/團委、其他或未標明五類;學術(shù)地位則劃分為博士研究生、講師、副教授(副研究員)、教授(研究員)、無標明或無學術(shù)身份五個層次。

(3)資金支持。四個層次為:國家級社科或自然基金、省市級政府基金、高校或研究中心基金和無資金支持。

(4)研究主題。我們將研究主題劃分為基礎理論、具體政策分析(或政策選擇)、政策制定、政策執(zhí)行、政策評估、政策過程、價值取向和其他。但這只是一個大致的分類,具體的分類標準在分析樣本時還會進一步闡明。

(5)研究方法。參照陳輝在《中國行政學研究評估:基于高校學報的分析》中的分類方法,把研究方法分為質(zhì)化研究、量化研究和非經(jīng)驗研究三類。

(6)研究階段。根據(jù)我國公共政策研究的實際狀況,本次評估將研究階段分為概念界定、問題描述、變量識別和變量分析四個階段。

3 樣本的分析

3.1 論文的發(fā)表年份

《中國行政管理》每年刊登的論文有近四百篇。這些文章涉及行政管理的各個方面,而核心為公共政策研究的文章從2006年的9篇到2009年的15篇,呈穩(wěn)步上升的狀態(tài)?？梢娊陙怼肮舱摺钡拇_是一個高頻詞匯,也反映出學術(shù)界開始關注公共政策,越來越多的學者從公共政策的視角來進行學術(shù)研究。

3.2 作者單位與學術(shù)地位

從圖1中我們可以很清楚地看到研究者所處的機構(gòu)部門比較集中。多達75.7%的研究人員來自高等院校,這表明高校是公共政策研究的主要陣地。

圖1 作者單位

從表1中可以看出,多達32.8%的作者“未標明或無學術(shù)地位”,而研究者中教授最多,所占比例為28.6%,其次是副教授。這表明教授、副教授等具有較高學術(shù)地位的研究者是公共政策研究成果的主要貢獻者。同時,講師和博士研究生也達到了一定的比例,這說明不少年輕的研究者正把目光投向公共政策領域。

3.3 資金支持

表2顯示,多達71.4%的研究都沒有資金支持。獲國家級社科或自然基金資助的研究論文有12篇,占17.1%。獲省、市級政府基金資助的研究占8.6%。樣本中僅出現(xiàn)了2篇高校和研究中心資助的研究,且均見于2009年。這些都反映出資金來源單一且支持力度不夠。

3.4 研究主題

有些研究主題不是很容易區(qū)分,在此詳細地說明分類標準?；A理論研究是指研究人的社會活動特性和利益需求結(jié)構(gòu),研究現(xiàn)代政府治理與政策系統(tǒng)的關系等。具體的政策分析是指基于具體問題(如公共物品、產(chǎn)權(quán)、城鎮(zhèn)化、NGO等)進行的研究。政策制定既包括宏觀政策的制定,也包括具體政策的制定。政策執(zhí)行是指對公共政策的實施過程的研究。這里歸為政策過程這一類別的文章,其主題是寬泛地研究政策過程。研究主題涉及價值目標、公眾認同等方面的,姑且以價值取向來概括。

從圖2中,我們可以看到基于具體問題而進行的公共政策研究最多,占27.2%,可見現(xiàn)階段對公共政策的研究是帶有相當程度的問題導向性的。然后是政策過程,占17.1%。另一方面,樣本中有3篇文章的標題直接提及“中國轉(zhuǎn)型時期”,不少文章在行文中也提到,可見學者們對于公共政策的研究正在努力立足于我國國情,以期更好的發(fā)展。

3.5 研究方法

質(zhì)化研究是通過觀察、參與觀察、深度訪談及焦點團體討論等方法來發(fā)現(xiàn)第一手資料,在此基礎上構(gòu)建研究結(jié)果或理論的研究方法。量化研究是運用統(tǒng)計技術(shù)考察“量”的規(guī)律性,從而把握事物性質(zhì)的研究方法。

如表3所示,既非質(zhì)化研究又非量化研究的非經(jīng)驗研究達到了81.4%。這些論文通常都按照概念界定、提出問題、分析對策這樣的三段式結(jié)構(gòu)來撰寫,研究方法滯后,缺乏創(chuàng)新。

3.6 研究階段

表4反映出,在公共政策研究的論文中,82.9%處于問題描述階段,這說明大部分公共政策研究仍處在研究的初始階段,重復進行著低水平的研究,缺乏深度的挖掘。

4 結(jié)論與啟示

以上的分析表明,近6年來我國公共政策研究在研究者覆蓋范圍、涉及的研究領域方面取得了一定的進步,但是表面的繁榮無法掩蓋內(nèi)在的危機:理論體系缺乏創(chuàng)新;研究內(nèi)容有待豐富;研究方法亟待改進;研究水平有待提高。反映在上面針對性的統(tǒng)計分析中,表現(xiàn)為:概念化的研究停留在問題描述階段;研究方法滯后單一導致知識的積累性不強;重復型研究眾多,缺乏影響力;缺乏強有力的資金支持等。

以上種種問題,究其原因,主要有以下幾點:

第一,中國公共政策研究缺乏問題意識。公共政策是一門實踐性很強的學科,其生命力在于要回答中國政治改革和社會發(fā)展中的現(xiàn)實問題。目前,大量的研究尚停留在對西方國家的公共政策理論進行介紹的層面,還未將研究重心轉(zhuǎn)向中國的現(xiàn)實問題。

第二,中國公共政策研究方法單一滯后。大多數(shù)研究者完全是埋頭做研究,采用的絕大多數(shù)是非經(jīng)驗主義的方法。非經(jīng)驗主義方法也不失為一種方法,但當此研究方法比重過高且流于形式時,對公共政策的研究會局限在基礎理論層面。由于缺乏質(zhì)化研究和量化研究的有機結(jié)合,導致公共政策研究成果結(jié)構(gòu)性失衡,缺乏可操作性。

第三,我國公共政策研究的理論和實踐存在矛盾:從事公共政策研究的專家學者重理論、輕實踐,大多進行“不出門”的研究;而公共政策的決策者和執(zhí)行者又重視實踐經(jīng)驗、輕視理論的作用。這就造成我國公共政策理論與實踐的嚴重脫節(jié),公共政策研究成果的應用率和采納率低。

因此,首先我們要加強對公共政策的理論研究。公共政策研究在我國起步較晚,還未受到足夠的重視,從研究者集中在高校而鮮少有社會組織研究足可以說明這一點。其次,研究者需要改進研究方法,努力提高公共政策的研究水平。我們需要的不是只停留在概念界定、問題描述階段的重復研究。一門學科的發(fā)展和繁榮與其研究方法息息相關,我們需要通過摸索形成自己的研究方法體系。再次,還要重視公共政策學科建設,加大研究基金的扶持力度,為公共政策研究的發(fā)展創(chuàng)造一個良好的外部環(huán)境。

我們帶著面對問題的勇氣去反思已做的研究,雖然中國公共政策研究在目前的環(huán)境下面臨一些困難和問題,但是政策研究多元化、系統(tǒng)化、科學化的發(fā)展進程是大勢所趨,絕不會停止。

參考文獻:

[1] 張金馬.公共政策:學科定位和概念分析[J].北京行政學院學報,2000(1):7.

[2] 丘昌泰.公共政策:當代政策科學理論之研究[M].臺北: 巨流圖書公司,1997:1-2,35-49.

篇11

“三圈理論”作為一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。近年來，“三圈理論”這種工具被引入中國，在學術(shù)界和企業(yè)界都得到了廣泛關注，其應用的范圍大到公共政策的制定，小到一個工作方案的確定，并且實施效果良好。本文認為以“三圈理論”為戰(zhàn)略分析工具，將其引入到企業(yè)對管理人員的選任中，能夠有效地分析企業(yè)在選任管理人員時應考慮的問題，并有針對性的采取改進措施，為企業(yè)領導者在管理人員選任中提供針對性、有效性和科學性的支撐和依托。

1. “三圈理論”的理論詮釋

“三圈理論”是美國哈佛大學肯尼迪政府學院的馬克·穆爾（Mark. Moore）教授提出的[1]，是一種案例分析工具，在美國哈佛大學肯尼迪政府學院的公共行政案例教學中得到了廣泛的運用。該理論認為[2]，公共管理的終極目的是為社會創(chuàng)造公共價值。首先任何一項好的公共政策要具有公共價值；其次政策的實施者要具備相應能力，以提供管理和服務；第三是政策的實施還需得到政策作用對象或民眾的支持。這就形成三個相互重疊的圓圈，其中最上面的一個圓圈代表公共價值（V）人力資源管理論文，下面左邊的圓圈代表能力（C），右邊的圓圈代表支持(S)（如圖1）。只有三圈相交，即圖中陰影部分，這項政策才可得到有效執(zhí)行，達到預期效果。

V: value；C: capacity； S:support

圖1 “三圈理論”示意圖

根據(jù)“三圈理論”，每一項決策都處于由價值、能力和支持三個影響因子構(gòu)成的圈形之中的某一區(qū)域中，從而形成了三圈理的主要框架[3]（具體如表1）。

表1“三圈理論”的主要框架

名稱

區(qū)域

篇12

公共政策學是教育部公共管理教學指導委員會要求開設的所有公共管理類本科專業(yè)的四大平臺課程之一，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學公共管理類本科專業(yè)在城市經(jīng)濟與公共管理學院開設，現(xiàn)有行政管理、土地資源管理、公共事業(yè)管理、城市管理等四個專業(yè)，且公共政策課程均已在上述四個專業(yè)開設。因城市經(jīng)濟與公共管理學院是我校唯一擁有經(jīng)濟學和管理學兩大學科交叉優(yōu)勢的學院，教學研究覆蓋區(qū)域經(jīng)濟和公共管理兩大學科，因此本文擬在此學科交叉背景下，針對《公共政策學》的課堂教學思路進行探討，以期為公共政策課程教學改革的進一步深化提供參考。以1887年伍德羅·威爾遜（Woddrow Wilson）提交關于行政研究的論文開始，美國公共行政學科方始建立。1951年美國政治學家勒納和拉斯維爾共同主編《政策科學：視野與方法的近期發(fā)展》一書，該書第一次對政策科學的學科性質(zhì)、研究內(nèi)容、發(fā)展方向作了詳盡的論述，被人們認做是公共政策學誕生的標志[1]。中國公共政策學科于20世紀80年代中期在引進西方政策科學研究成果的基礎上逐漸發(fā)展起來，目前已成為中國公共管理學科乃至整個中國社會科學研究領域極為重要且富有活力的一部分。由于在我國發(fā)展較晚，還屬于一門新興學科?？偟膩砜?，公共政策教學的專業(yè)化人才缺口較大，高校教師在公共政策教學過程中偏重理論，在關注社會公共政策現(xiàn)實、提出政策解決方案等方面較為欠缺，從而使這門課一定程度上成為“無源之水，無本之末”[2]，在課堂教學上存在諸多問題。尤其是案例教學和社會現(xiàn)實的結(jié)合不夠緊密。由于選擇合適的案例開展教學，有助于學生從“課堂學習”到“政策實踐”的轉(zhuǎn)變與體驗，因此案例教學也是公共政策學發(fā)源地美國的MPA、MPP教育的基本工具和方法。針對以上問題，本文試圖結(jié)合我國高校公共政策學的課堂教學情況，談談目前存在的現(xiàn)狀和問題。

一、當前公共政策學課堂教學主要方法

近年來，各高?！豆舱邔W》任課教師針對公共政策學學科的復雜性、多樣性特征，加強理論研究和探討，不斷探索新教法。以首都經(jīng)濟貿(mào)易大學、濟南大學等高校行政管理本科專業(yè)公共政策課程組為例，主要采用的教學方法有[3]：

1.教材講授法。多年來公共政策學在實踐的基礎上形成了較為系統(tǒng)的理論體系，一般涵蓋西方公共政策學介紹、公共政策分析的基本理論模型、公共政策概念、功能、類型和公共政策系統(tǒng)、公共政策價值、公共政策環(huán)境、公共政策的決策體制、政策議程和制定模式、政策工具以及公共政策的執(zhí)行、評估、終結(jié)等分析過程。教材講授法，一般會梳理上述基本理論。在講授中，首先介紹公共政策學的歷史起源；其次介紹公共政策所研究的理論體系；再次介紹公共政策分析過程和具體分析方法。通過教材講授，讓學生熟悉公共政策學的基本概念和發(fā)展脈絡，了解公共政策的主要理論規(guī)范和一般研究方法。

2.案例教學法。在一般理論分析的基礎上進行案例教學，是公共政策學課堂教學的重要授課方式。通過理論和實踐的結(jié)合來加深對公共政策學原理的認知，來實現(xiàn)對現(xiàn)實問題更加規(guī)范深入的分析，這是任課教師必須解決的重要課題。解決途徑之一就是案例教學法。公共政策學教材內(nèi)容有大段理論闡述。雖然我國公共政策研究起步較晚，但豐富的政策發(fā)展現(xiàn)實使得可供用以教學的公共政策案例俯拾皆是。教師可以通過實踐案例，引導同學們用所學理論指導與分析實踐，在實踐分析中總結(jié)鮮活理論，提高公共政策實踐模擬的能力，從而不斷提升理論分析水平和公共政策視野。每堂課可以穿插一到兩個案例。一般在上一次課結(jié)尾讓學生們了解素材，然后分組、分班級或指定幾個人準備，在教師講解的基礎上引導重點發(fā)言和集體討論，其他人可以發(fā)表意見。根據(jù)教學內(nèi)容逐次展開分析。逐日積累，可以整理形成案例庫。一般來說，準備的同學都能充分搜集整理相關資料，闡述時能做到邏輯清晰，觀點獨特、立場鮮明，課堂氣氛一般較為活躍。

3.時事解讀法。公共政策的重要范疇之一就是國家每次召開重要會議出臺的重要文件。一方面，處于青春期的大學生，朝氣蓬勃、對社會滿腔熱情、憂國憂民，關注時政、關注國家發(fā)展；另一方面，限于知識、閱歷、經(jīng)驗，大部分學生對當前的熱點政策問題一知半解、跟風趕潮，沒有自己獨立的觀點和見解，思考問題和社會現(xiàn)實結(jié)合不夠緊密，容易陷入“空談誤國”的群體氛圍，急需老師引導。為讓學生及時了解和掌握國家重大方針、政策，把握時政動態(tài)，公共政策學課程組根據(jù)國家重大和主要會議精神，專門制作專題講座課件，讓學生了解前沿政策。在解讀時事政策時，任課教師還補充講解公共政策基本理論知識，用理論原理來解釋時事政策，用當前政策來驗證理論原理。

二、當前我國高校公共政策學課堂教學突出問題及創(chuàng)新思路

雖然可以較為深入地講解教材、較為生動地分析案例，較為鮮活地結(jié)合時事，但綜合來看，當前我國公共政策學教學存在的突出問題主要有以下兩個方面：

1.理論發(fā)展滯后實踐，難以和政策現(xiàn)實對接。公共政策學教學中，理論和實踐的脫節(jié)現(xiàn)象較為普遍。面對豐富的政策現(xiàn)實案例，卻常常發(fā)現(xiàn)難以和社會的現(xiàn)實政策實現(xiàn)無縫對接。原因在于：一是教學中的教材理論有余而實踐不足。限于我國公共政策研究的深度和公共政策學教學的歷史，雖然《公共政策學》等眾多高校的教材不斷更新引用最新的社會政策案例，輔之以專題講授和案例教學，但是理論為主、實踐為輔的根本格局沒有變，教材中大段的理論敘述和現(xiàn)實常有脫節(jié)現(xiàn)象。公共政策學的核心特征——實踐應用性沒有得到充分體現(xiàn)。二是理論與現(xiàn)實差距巨大。講解理論基本上是從科學性角度來闡述，把標準化、系統(tǒng)化、理想化作為常規(guī)思維來對學生進行引導教學。但是現(xiàn)實、實踐又是零散、復雜、多樣、豐富、變化、普遍聯(lián)系的，因此理論與實踐之間的時間差距、現(xiàn)實差距、情況差距都很大，難以即時跟進，超前預期。

2.教學內(nèi)容方法單一，難以和社會發(fā)展同步。一方面，教學內(nèi)容基本上都是介紹公共政策的概念、學科對象、性質(zhì)、范圍，討論公共政策的特征、類型、功能，介紹政策主客體、環(huán)境、公共決策體制和公共政策分析方法的應用等內(nèi)容，且常年不變。面對不斷變化的情況、質(zhì)疑能力不斷提升的學生、政策分析不斷發(fā)展的現(xiàn)實，常年不變或極少改變的教學內(nèi)容難以滿足不斷發(fā)展的政策現(xiàn)實。

另一方面，雖然近年已經(jīng)改觀很多，但公共政策研究領域重規(guī)范分析、輕實證研究、重定性分析、輕定量研究的傾向仍然大量存在，特別是跨學科研究、比較研究和系統(tǒng)分析、統(tǒng)計分析和歷史分析等方法的運用較為欠缺。較為單一的教學和研究方法偏重于灌輸理論知識，使得深入、豐富的研究方法和課程教學的結(jié)合在很大程度上脫節(jié)。

從上述問題中可以看出，近年來我國高校公共政策學課堂教學仍舊沒有脫離照本宣科的窠臼，并沒有緊緊聯(lián)系豐富的政策現(xiàn)實實踐，從根本上進行課堂教學創(chuàng)新。課堂教學的主體是學生而不是教師，怎么發(fā)揮學生的主動性、積極性、創(chuàng)造性，從而在鮮活的政策現(xiàn)實中有所啟發(fā)、有所收獲，才是課堂教學的靈魂所在。

三、改變思路主要有兩個方向

1.注重交叉學科知識滲透，鍛煉政策仿真實施能力。公共政策學的研究對象和研究內(nèi)容具有跨學科、邊緣性、實踐性的顯著特征，公共政策又具有復雜性、尖銳性、普遍性、專業(yè)性、變化性和發(fā)展性等特點，公共政策學的課程內(nèi)容關聯(lián)政治學、經(jīng)濟學、社會學、管理學、公共管理學、法學、系統(tǒng)分析與運籌學等學科。[4]因此，交叉、綜合、多學科知識的滲透和相互聯(lián)系教學就顯得非常必要。通過在課堂教學中滲透不同學科的知識背景和學科視角，可以使學生更好地了解公共政策的基礎理論，更加深入地把握政策對象，不斷增強公共政策的制定、實施、評估、分析等綜合創(chuàng)新能力。在這一方面，首都經(jīng)濟貿(mào)易大學城市經(jīng)濟與公共管理學院具有天然優(yōu)勢。我國絕大部分政治、經(jīng)濟、軍事、外交等公共政策的著力點都放在城市，且均以經(jīng)濟管理為主，通過經(jīng)濟管理手段推進國家進步和社會發(fā)展。因此，以經(jīng)濟學和管理學為基礎的交叉學科教學具有學科優(yōu)勢。在學生逐步熟悉公共政策學的基本理論框架知識的情況下，可以進行課堂仿真模擬教學，通過當前我國現(xiàn)實政策問題的模擬和解決，充分發(fā)揮學生的創(chuàng)造力和主動性，模擬現(xiàn)場情況，進行實時點評。

2.創(chuàng)新案例教學方法，還原政策發(fā)展情景脈絡。從國內(nèi)來看，目前公共政策學的案例教學，或者如前所述以專題講座法形式出現(xiàn)，或者以典型案例形式進行，均存在著不夠系統(tǒng)、脫離實踐、單向講解等弊端，不能真正把公共政策學的原理應用于實踐而又能高于實踐——即通過學習理論知識來拿出解決現(xiàn)實政策問題的辦法。

為實現(xiàn)課堂教學和現(xiàn)實情況的無縫對接，應給同學們以公共政策實踐的機會來深入了解。這一機會可以從到公共政策制定相關部門參訪、請國家機關有關領導或相關人員講座、通過課題研究復證公共政策產(chǎn)生流程等三個方面著手，不斷錘煉學生的政策分析和思路創(chuàng)新能力。

參考文獻：

[1]陶學榮.公共政策學[M].大連：東北財經(jīng)大學出版社，2006.

[2]王筱靜.2011年MPA系列講座——公共政策學的引進及其中國化[J].北京科技大學學報（社會科學版），2011，（02）.

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關鍵詞:第三部門，政府，公共政策，管理

前言

1.1選題動機與研究價值

現(xiàn)代社會是一個多元、民主、法治與開放的社會，它的一個重要特征就是公共管理主體的多元化，即政府、市場、第三部門和公民共同治理社會，隨著我國改革開放不斷地走向深入、社會轉(zhuǎn)型進一步地展開，以及公共管理社會化進程的不斷推進，第三部門正在逐漸發(fā)展和壯大起來，第三部門問題研究也由此成為公共管理的重要問題和前沿問題，在我國當前社會，進一步培育和發(fā)展第三部門，還是構(gòu)建以“民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處”為主要特征的社會主義和諧社會，以及以第三部門為基石的公民社會的重要內(nèi)容。因此，對于21世紀的中國來說，第三部門的發(fā)展水平和規(guī)模將在很大程度上標志著中國社會文明進步和現(xiàn)代化的進程。

同時，處在社會轉(zhuǎn)型階段的政府，其角色定位與功能發(fā)揮也成為一個新的關注點。作為傳統(tǒng)公共管理的唯一主體，政府積累了大量有形的和無形的資源，基于這樣的資源優(yōu)勢以及它作為權(quán)力掌握者的優(yōu)勢地位，政府仍然是現(xiàn)代公共管理的主導力量，這也意味著政府對社會轉(zhuǎn)型負有更多的責任。“一個好的和負責任的政府，應該積極主動地調(diào)整自身的定位，促進社會前進，同時有意識地營造良好的政策環(huán)境，有計劃地培育公民與第三部門的自治能力，并引導、規(guī)范社會的自治活動，從而選擇性地逐步退出直接控制的社會領域，實現(xiàn)政府有效治理基礎上的社會轉(zhuǎn)型?！薄?/p>

但是事實上，第三部門在繁榮發(fā)展的背后仍然存在著不少問題，總體呈現(xiàn)弱小態(tài)勢，真正的職能作用不能得到應有的發(fā)揮等，這些問題都跟政府管理上的不到位有著直接或間接的關系。一是政府對第三部門的管理缺失，包括信息的缺失，制度體制上的缺陷，以及管理能力的不足等，二是政府管理在實際操作中也存在很多問題。

因此，本論文以第三部門為研究對象，對于正確發(fā)揮第三部門的社會功能，預防、緩解、消除各種社會矛盾，進而保持社會安定有序，對于推進公共管理實現(xiàn)社會化，對于促進社會主義和諧社會與中國公民社會的構(gòu)建等，無疑都是一個極富理論和現(xiàn)實意義的課題。

同時，政府仍然擔負著管理社會，包括對第三部門進行合理有效監(jiān)管的職責，本文選擇了從政府公共政策管理的角度出發(fā)研究第三部門及其治理路徑，這對于政府實現(xiàn)與第三部門的互動即以政府改革中進行的角色轉(zhuǎn)換來促進第三部門的成長發(fā)育，并以第三部門的良好治理框架來推動政府加快職能的轉(zhuǎn)換，也有著重大的現(xiàn)實意義。

1.2基本思路與分析框架

“第三部門”的概念是美國學者列維特(Levitt)1973年首先提出來的，盡管從‘王名，賈西津.中國NGo的發(fā)展分析〔J].管理世界，2002(8):40碩士論文政府對第三部門的公共政策管理研究世界范圍來看，第三部門的產(chǎn)生由來已久，但是至今仍然沒有形成統(tǒng)一的、普遍認可的定義，各個國家在對第三部門的稱呼、內(nèi)涵和外延的界定上存在著較大的差異。我國學者在這類概念上也是見仁見智，他們根據(jù)自己的見解和偏好，對此形成了以下一些稱呼:非政府組織(NGO)、非營利組織(NPo)、民間組織(CivilGroup)、社會團體、志愿者組織(Vo)、公民社會(eivilSociety)、第三部門(Thirdse。tor)，也有稱為非政府公共組織的(汪玉凱等)。